期货交易所违规行为的剖析与防范

浙江大学法律系97200007 李 佳


主要内容：期货交易所在期货交易中担负着提供交易场所、担保合约履行、组织进行结算等多项职责。期货交易所的规范运作是保证期货交易安全顺利完成的关键。我国现行法律对期货交易所自身行为的监控不利，导致实践中对期货交易所的违规行为的防范失控，影响了期货交易市场的健康发展。本文拟对期货交易所的几类典型违规行为加以剖析，对其进行经济的、法律的双重分析，已达到明确法律关系、合理解决问题的目的。
关键词语：期货 期货交易所 违规行为


主 体 结 构

一、 对交易所典型违规行为的剖析
行为之一：交易所为多空双方提供造市题材
行为之二：交易所定点交割仓库大规模拒收合格实盘以利多方或大规模收进补合格实盘以利空方
行为之三：多空双方力量失衡时，不利方大规模开仓，交易所用风险资金助其舞弊
二、 对期货交易所违规行为的防范
（一） 司法实践——对交易所诉讼地位的探讨
（二） 期货诉讼——对纠纷举证责任的确认
（三） 交易规则——确立其法律效力的必要性
三、 结语
期货交易所是指依法成立的，不以经营为目的，履行交易所各项职责，按其章程实行自律性管理的法人。1990年我国诞生了第一个期货交易所——郑州粮食批发市场，随后各地如雨后春笋般涌现了许多期货交易场所。但是由于缺乏法律的相应控制及自身的规范管理，我国的期货交易所的发展出现了规模失控、上市品种缺乏科学规范性、风险机制不健全、投机过度等问题。 严重影响了期货乃至现货市场的健康发展。1998年，按照国务院的决定，中国证券监督委员会对原14家期货交易所进行整顿和撤并，保留了其中的上海、郑州、大连三家交易所，并由中国证监会直接管理，从而揭开了对期货交易所规范化管理的新篇章。
在现行的法律中，《期货交易所管理办法》是目前为止唯一的直接专门作用于期货交易所，明确其职权责任，维护期货交易正常秩序的法律规范，体现了国家对期货交易所的监督监管。然而，从相关的条文中，我们不难看出，现有的法律法规在涉及期货交易所行为规范的时候，往往只偏重于对交易所自身组织结构和会员管理的规定。对于期货交易所的违规行为，特别是针对违规行为的具体表现方式的界定与惩治呈现真空状态。诚然，国外鲜有发生期货交易所损害会员和客户利益的违规行为，这取决于外国期货市场的长期发展和规范运作。但现阶段，我国的期货市场尚未成熟，因而不能完全排除期货交易所成员为谋求共同的利益而做出有损会员及客户利益行为的可能性。法律法规的漏洞无疑增加了交易所违规操作的隐患。
本文将列举期货交易所在交易过程中可能出现的几种具有代表性的行为，分别就其权利义务关系加以分析，以期达到明确关系的目的。同时，针对期货法律实践中的几个有争议的问题提出相应的观点，希望能在实践中产生一定的借鉴意义。

一、 对交易所典型违规行为的剖析

行为之一：交易所为多空双方提供造市题材
这一行为一般表现为交易所以召开研讨会、讨论会的形式营造交易活跃的气氛，使多空双方借机造市。
期货交易所作为交易活动的组织者，实际上并不介入交易流程。但是由于其承担着管理期货市场，发布市场信息的职责，因而在交易过程中具有比较特殊的地位，它的某些行为会直接影响期货交易的走势。召开研讨会、讨论会本是期货交易所借助媒体向外界公开近期交易活动状况、预测未来走势的合法活动。然而，一旦交易所有纵容的故意，这种合法的行为就将成为大户操纵的手段之一。个别具有资金或现货优势的大户，可利用交易所提供的信息进行炒作，以造成期货交易活跃的气氛，诱使中小投资者盲目跟进，再凭借其资金或现货优势，操纵大盘或某一品种的期货价格，从而从中牟取暴利。
目前，我国期货交易的投资群体尚未成熟，除部分以套期保值为目的的投资者外，存在相当大部分的中小型投机者，这部分投资者的投资心理不甚成熟，极易被假象所诱导,成为大户操纵的牺牲品。故交易所的这种行为极易引发这部分投资者的投资盲从，导致期货交易的泡沫成分增加，严重的将会影响期货市场的价格发现功能，从而影响现货市场的稳定。在我们关注这一行为的同时，应该将该行为与刑法（修正案）第一百八十一条关于“编造并传播证券、期货交易虚假信息罪”的有关规定相区别。该条规定：“编造并且传播影响证券、期货交易的虚假信息，扰乱证券、期货交易市场、造成严重后果的，处五年以下有期徒刑或拘役，并处或单处一万元以上十万元以下罚金。”该罪犯罪构成的主观方面要求行为人有编造并传播的故意，客观方面则应具有编造及传播虚假信息，扰乱期货市场的行为。而本文所论及的交易所提供造市题材的行为与上述行为有本质上的区别：其一，交易所通过各种会议所提供的信息并非必为虚假，甚至在大多数场合，此类信息都具有真实性；其二，交易所对于多空双方的造市行为未必有纵容的故意。应注意的是，这种“故意”是相当微妙的。一般交易所对于利用其发布的信息进行炒作的大户并不会与之达成任何明示的利益分享的协议，只是采取一种“默许”的态度，纵容其造市乃至于操纵。故此，实践中不可以通常意义上的“故意”对其进行认定，而可将交易所的这一行为认为是可能引起违法行为的诱导性行为。
目前，我国对于该行为没有引起足够的重视，因而没有行之有效的相应措施。但笔者通过对国外相关立法的研究发现，成熟的期货市场对此类行为已有了高度的关注，在各国立法中，对该行为的禁止并不鲜见。1922年颁布的美国《期货交易法》第四条b(B)规定：禁止“故意向他人制作或导致制作假报告或陈述”。 香港《商品交易法令》第250章第6节第62条，关于不诚实交易的条款也规定：“任何人不得给商品市场中的商品交易蓄意制造假象或使人制造或自己蓄意做某事以制造假象”。 可见，国外立法除禁止交易所或交易人员通过直接方式传播或制造假象外，还排除了以间接方式而制造假象的可能性。这证明，发达国家已预见到交易所这一行为危害性，而将之确定为禁止性行为。这一经验值得我国立法借鉴。
行为之二：交易所指定交割仓库大规模拒收合格实盘以利多方或大规模收进不合格实盘以利空方。
期货交易实际上可分别采用对到期期货合约进行实物交割和对冲手中期货合约来了结交易。实物交割(Delivery)是期货交易的最后环节，也是连接现货交易和期货交易的关键所在。现代期货投资者大都不以实物交割为最终目的，但据统计，期货交易的实物交割率仍占期货交易总量的2%—3%。 正是由于实物交割，才使得期货价格能真实得反映现货商品得实际价值。从交易流程看，在进入交割阶段后，空方应通过经纪机构向交易所提出有关于交易品种、数量、质量的交割申请，经批准后，由交易所开具给空方入库通知单，空方凭单将货物运入指定的交割仓库，由仓库经质量检验合格后开具仓单，空方完成交货。因而，交易所的批准行为和定点仓库的收货行为直接影响到空方的交货的完成。由于我国现有法律对定点仓库的规定较少，无法有力的防范指定交割仓库与多空某方勾结，阻碍交货和违规交货的行为。因而无形中增加了结算风险。结算风险（Settlement Risk），又称交割风险，即交易对手无法按时付款或交货所造成的风险。
指定交割仓库( Ordered Warehouse),是由期货交易所指定的专门用于进行期货交易实物交割的仓库。 指定交割仓库的上述行为一般表现为，指定仓库与在期货交易中具有资金或现货货源优势的多空一方相勾结，以拒收合格实盘或收进不合格实盘的方式，控制仓库中可用于实物交割的合格仓储量。该行为在客观上可导致多头逼仓，及引发空方违约现象。多头逼仓，又称逼空，是逼仓的一种表现方式。逼仓(Market Corner),是指“期货交易者通过控制期货交易头寸数额或垄断现货可交割商品的供给来达到操纵期货市场价格目的的交易。” 从期货交易实盘操作来看，多头逼仓往往是指多方大量买进近期月份的期货合约，使多头持仓量大于可交割的现货数量，并设法控制现货货源。在进入交割月份后，以要求实物交割为要价手段，逼迫空方在高价位平仓或以高价买入现货进行实物交割，故又称为逼空或压轧空头。由于我国的实物交割均在定点仓库进行，在进入交割程序后，空方（即卖方）须将现货运入指定仓库，经该仓库的质量检查并出具仓单后，交货才告完成。因而，仓库中储有的实际合格实盘数量，直接影响到可交割的现货数量。上述指定仓库的拒收合格实盘和收进不合格实盘的行为，在实际中导致了仓库中可用于交割的合格现货数量不足，从而人为的形成现货缺乏的现象。如加之具有现货货源优势的多方控制货源的行为，就会人为的抬高品种价格。在这种情况下，空方的交货不能，就使得空方不得不以高价平仓认赔或以高价买入现货用以交割，多方就可以获得暴利，严重的甚至导致空方违约的后果。可见，这一行为导致了期货交易的价格形成功能的削弱，同时极大的增加了交易风险。
有风险就必须有防范的措施。由于指定仓库的与期货交易双方并没有直接的法律关系，那么，对于指定仓库违规操作而引起的损失，应该如何挽回呢？这里就产生了这样一个问题：交易所指定仓库的行为其结果应该归结于谁？解决这一问题的关键在于理顺期货交易所和定点仓库的法律关系。依据交易惯例，对定点仓库的管理均由结算所（Clearing House）承担，鉴于我国目前实行期货交易所和结算所的合并制度，因而，实际上期货交易所承担着对指定仓库的管理。《期货交易所管理办法》第六十八条规定：“指定仓库由期货交易所指定。期货交易所应当与指定仓库签订协议，明确双方的权利和义务，对指定该条文简单的理解为定点仓库与交易所有隶属关系。从机构设置来看，交割仓库与期货交割有关的业务进行监督管理。”笔者认为，决不可将定点仓库并非交易所的组成部分，它只是受其委托，在其监督下完成实物交割的场所，对交易所的指定，它有拒绝的权利。从定点仓库的选择看，往往以方便交易者为前提，而并不以交易所的所在地为限，可见，定点仓库并不依附于交易所。从双方权利义务的确定来看，《期货交易所管理办法》规定，双方以合同的形式确定权利义务。但该法对于双方所定合约的性质并没有予以确认。笔者认为，将该合同定性为委托代理合同较为适宜。委托代理合同的特征就在于代理人以被代理人的名义从事活动而其行为结果归结于被代理人。鉴于我国新合同法对隐名代理的认同，故定点仓库是否以交易所的名义从事活动并不是问题的关键。最值得提出的是定点仓库的行为结果可归结于期货交易所。由于客户与定点仓库并不存在实际的法律关系，这样不利于客户诉讼的提起，而当该行为结果归结于交易所时，客户就可以通过会员经纪公司向交易所行使诉权，这有利于纠纷的解决。
行为之三：多空双方力量失衡时，不利方大规模开仓，交易所用风险资金助其舞弊。
期货交易所为该行为时，实际上是违反了两种不同的风险防范制度：风险准备金制度和交易保证金制度。在期货交易实务中，这是两种截然不同而又容易混淆的制度。为保障交易安全，期货交易所在交易中，除承担提供交易场所的职责外，还承担着担保履行的义务，《期货交易所管理办法》第六十六条规定：“会员未能履行期货合约时，期货交易所应当按下列顺序代为承担履约责任：㈠动用违约会员的保证金；㈡动用期货交易所的风险准备金；㈢动用期货交易所自有资金。期货交易所以前款㈡、㈢项的办法代会员履约后，应当依法向该会员追偿。”风险准备金正是交易所从在交易中收取的交易手续费中提取的，用于担保履行的资金。因而，“风险基金只能用于为维护市场正常运转提供财务担保和弥补因交易所不可预见的风险所带来的结算亏损。风险基金的使用需要有交易所理事会或董事会的决定，并报证监会备案。” 与之相对的，交易保证金（Margin）是会员向交易所、客户向经纪公司交纳的，用以保证其履约能力的资金。保证金按其用途又可分为初始保证金（Initial Margin）、追加保证金（Additional Cover）和维持保证金（Subsisting Margin）。初始保证金，顾名思义是指开户之初即存入的履约保证金。而当交易过程中，保证金因履约或亏损而减少至最低限度时，客户和会员即被要求交纳追加保证金，这一最低限度即为维持保证金，通常是初始保证金的75%。 但，无论是何种保证金，其设置的目的都是为了保证交易的安全完成。无保证金（或保证金不足）而开仓的行为实质上是透支行为。透支交易，是指客户在保证金不足的情况下进行的期货交易。 透支行为又可细分为无保证金而交易，有保证金而多开仓，保证金不足而追加交易等。而本文所论及的交易所用风险资金助一方舞弊的行为又有其行为的特殊性。其特殊性在于该行为同时违反了两种不同的风险防范制度，在降低了客户和会员的履约能力的同时，也削弱了期货交易所的担保履约能力，增加了交易风险，不利于投资者的投资安全。


二、 对期货交易所违规行为的防范

任何一种制度如果缺少了防范制度，那么它必将是不完整的。在期货法律实践中，法律法规的缺漏导致了司法的混乱。以下，笔者将对几个有争议的期货法律问题加以研究。
（一）司法实践——对期货交易所诉讼地位的探讨
期货交易中当客户由于交易所的不法行为而遭受损失时，最先采取的就是通过诉讼的方式来加以挽救。目前以交易所为被告的案件主要有：⑴期货交易所主体不合格。如未经证监会、国家工商局批准设立；不具有境外经营业务而从事境外期货业务的等。这类案件在经国务院对期货市场的整顿后，已大为减少。⑵因期货交易所违规操作给客户或期货经纪公司造成损失。这类案件主要有：因期货交易所散布虚假市场行情或误导行为造成客户错误下单；按规定应予以平仓而未强行平仓的而造成损失的；因上市品种未获国家批准而造成损失的等等。⑶因期货交易所定点交割仓库违规，期货交易所承担责任的。本文在第一部分提及的交易所违规行为之一即属于案件类型之⑵，而行为之三则正符合第⑶种类型的案件。
损失的最终承担者是客户，而损失的始作俑者却是期货交易所，那么，客户与期货交易所之间是否可以形成直接的诉讼法律关系就成了客户能否直接向交易所求偿的关键。对此，争议由来已久。综合各家的观点，主要有以下三种。
全盘否定说。 该观点认为，期货交易中存在两个合约，即交易所与会员之间的协议和客户与经纪公司之间的委托协议。期货交易所与客户之间不存在直接的法律关系。依据合同的相对性理论（the private of contracts），“合同关系只发生在特定的合同当事人之间，只有合同当事人才能向另一方提出基于合同的损害赔偿请求或合同诉讼，合同当事人以外的第三人既无依据合同向当事人提出损害赔偿请求或提出诉讼的权利，也不承担合同的义务或责任。” 因而，交易所与客户之间不可能形成合同之诉。同时该理论在李明良先生的论述下，又完善了对客户损害性质的认定——合同损害。他将交易所的行为致使客户期货交易的损害实质，定性为会员与客户之间合同的损害。从而，排除了期货交易所与客户之间形成侵权之诉的可能性，并提出了通过诉权转移的方式，使客户的诉权转移给会员行使，由会员象交易所直接求偿的救济方式。
第三人说。此观点的赞同者多见于实践工作者。该观点将诉讼法上的第三人概念引入期货纠纷的解决。在承认期货交易所与客户不存在合同关系，否认其可能成为客户提起的诉讼的被告的同时，折衷的主张交易所可作为无独立请求权的第三人进入诉讼。即客户以经纪公司违反委托合同为由对其提起合同之诉，并将期货交易所列为无独立请求权的第三人。支持这一观点的学者，大多从保护客户利益的角度出发，最大限度的寻求对客户利益的保护。但笔者认为，从诉讼的后果看，将无独立请求权第三人制度引入期货纠纷诉讼是有悖于现存的法律关系的。关于这一点，笔者将在后面的阐述中加以解释。
肯定说。 此种观点的支持虽少，但很具有代表性。该观点主张在期货交易的特殊阶段——实物交割阶段，期货交易所与客户之间形成了直接的法律关系。因而由此引发的纠纷，客户可以直接将交易所列为被告。
对于上述观点，笔者同意第一种。对全盘否定说的合理性李明良先生在其著作中已有详细阐述，笔者在此不宜班门弄斧，现仅针对后两种意见提出反驳。
无独立请求权第三人的引入，是对全盘否定说和肯定说的折衷。笔者认为，虽然将交易所列为无独立请求权第三人，可能有利于对客户损害的赔偿，但从法理角度分析，此种做法利大于弊。原因如下：一、混淆了法律关系。《中华人民共和国民事诉讼法》第五十六条第2款规定：“对当事人双方的诉讼标的，第三人虽然没有独立请求权，但案件的处理结果同他有法律上的利害关系的，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知他参加诉讼。人民法院判决承担民事责任的第三人，有当事人的权利义务。”无独立请求权第三人对其参加进去的一方当事人具有一定的从属性和依附性，它的介入是为支持本方当事人的主张。无独立请求权第三人是否承担民事责任，取决于他所参加进去的一方当事人在纠纷中的地位以及该方是否应承担责任，而如果无独立请求权第三人承担责任的，也应该以参加进去的一方当事人的责任为限。因而，不难看出，无独立请求权第三人与其所参加的一方当事人之间可以说是“一荣俱荣，一损俱损”的关系。基于上述分析，我们再来研究由于期货交易所违规行为所引起的纠纷。根据最高人民法院《关于审理期货纠纷案件座谈会纪要》的精神，期货纠纷的处理应“坚持过错和责任相一致的原则”。在上述纠纷中，过错方为期货交易所，经纪公司在操作中并不存在违规行为，因而，如果以经纪公司违反委托合同为由提起诉讼显然是有失公允的，即使勉强为之，再将期货交易所列为被告方的第三人，那么，根据无独立请求权第三人制度的特征，审判结果必然会面临三个选择：由经纪公司承担责任、由经纪公司和期货交易所共同承担责任、两者俱不承担责任。很明显，无论是何种结果都不可能在保障客户的合法利益和保护无过错的经纪公司之间寻求最佳的平衡点。可见，从诉讼结果看，无独立请求权第三人的引入并不能达到保护客户利益的最终目的。此外，将交易所列为第三人，可能引发诉讼程序的瑕疵。在交易所以第三人身份介入的诉讼个案中，交易所通常处于被追加的被动地位。而当事人申请法院追加交易所的原因，往往并不单纯。有的是为了取得案件的管辖权，有的甚至是法院处于地方保护主义而不合理追加。因此，允许交易所以第三人身份进入诉讼会导致一系列的不良后果。有鉴于此，笔者认为不宜将第三人概念引入期货诉讼。
江苏省南京市人民政府


南京市人民政府令
　第１７９号


　　《南京市农村集体资产管理办法》已经１９９９年１２月２７日市政府常务会议审议通过，现予发布，自发布之日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
市长　王宏民
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
二０００年一月九日


　　　　　　　　　　　 南京市农村集体资产管理办法

第一章　总则





　　第一条　为加强农村集体资产管理，维护资产所有者和经营者的合法权益，确保农村集体资产保值增值，促进农村集体经济发展，根据国家有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。


　　第二条　本办法所称农村集体资产，是指归乡（镇）、村集体经济组织（以下简称集体经济组织）及村民小组全体成员集体所有的资产。


　　第三条　本办法适用本市行政区域内农村集体资产的管理。


　　第四条　农村集体资产受国家法律保护，禁止任何组织和个人侵占、哄抢、私分、破坏、平调或者非法查封、扣押、冻结、没收。


　　第五条　县级以上人民政府农村集体资产行政主管部门负责本行政区域内农村集体资产管理的指导、协调、监督和服务工作。
　　乡镇企业、国土、民政、财政、审计等部门应当按照各自的职责，依法做好农村集体资产管理的指导和监督工作。

第二章　集体经济组织





　　第六条　本办法所称集体经济组织，是指以乡（镇）、村行政区域为范围，融管理与经营为一体的社区性、综合性合作经济组织。集体经济组织负责农村集体资产的管理工作，其主要职责是：
　　（一）组织实施成员大会或者成员代表大会作出或者通过的关于农村集体资产管理的决定；
　　（二）依法制定、执行农村集体资产管理制度，保障农村集体资产保值增值；
　　（三）检查监督所属经营单位农村集体资产的管理和使用；
　　（四）按照章程或者协议，派员参加联营企业、股份制企业、股份合作制企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业的管理工作；
　　（五）负责农村集体资产的日常管理工作。
　　尚未建立集体经济组织的村，由村民委员会行使农村集体资产的管理职能。


　　第七条　集体经济组织的设置，在上一级农村集体资产行政主管部门的指导下，由本组织成员集体讨论决定。乡（镇）一级可以采取经济联合社的组织形式；村一级可以采取经济合作社的组织形式。


　　第八条　集体经济组织应当依法制定章程，明确组织管理机构。


　　第九条　集体经济组织应当充分发挥好管理农村集体资产，协调利益关系，组织生产服务和开发集体资源的职责，不断发展集体经济。


　　第十条　集体经济组织应当履行申报、登记手续。乡（镇）集体经济组织的登记，必须经县（区）农村集体资产行政主管部门初审，报市农村集体资产行政主管部门核准后，发放农村集体经济组织登记证书；村集体经济组织由县（区）农村集体资产行政主管部门负责登记管理。
　　从事生产经营活动的集体经济组织，还应当向工商行政管理部门申领营业执照。

第三章　农村集体资产所有权





　　第十一条　农村集体资产包括：
　　（一）集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、荒地、滩涂、水面等自然资源；
　　（二）集体经济组织投资兴办或者兼并的企业、事业单位的资产；
　　（三）集体经济组织在联营企业、股份制企业、股份合作制企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业等经营单位中，按照协议及实际投资所占有的份额；
　　（四）集体经济组织组织其成员投入劳务所形成的资产；
　　（五）农田水利、电力、交通等生产性设施和教育、文化、卫生、体育、通讯、福利等公益性设施中属于集体经济组织投资的部分；
　　（六）集体经济组织利用经营性资产和资源性资产所获得的承包金、租金、股金分红、土地补偿费和集体资产产权变更所获得的收入；
　　（七）集体经济组织拥有的著作权、专利权、商标专用权、土地使用权等无形资产；
　　（八）国家对集体经济组织及其所属企业的减免税；
　　（九）集体经济组织接受捐赠、资助等形成的资产；
　　（十）集体经济组织出资购买的股票、债券等有价证券；
　　（十一）依法属于集体经济组织所有的其他资产。


　　第十二条　县级以上农村集体资产行政主管部门负责本行政区域内农村集体资产的产权登记，其核发的产权登记证具有法律效力。
　　占有、使用农村集体资产的单位和个人应当按照规定期限主动如实地申报登记，并按期年检。涉及土地权利的，依法办理土地登记或者土地变更登记。

第四章　农村集体资产经营





　　第十三条　集体经济组织依法自主决定其资产的经营方式，可以直接经营，也可以采取承包、租赁、参股、联营、股份合作以及中外合资、合作经营等经营方式。


　　第十四条　集体经济组织直接经营农村集体资产的，必须制定经营目标，明确经营责任，合理分配经营成果，保证农村集体资产保值增值。


　　第十五条　农村集体资产实行承包、租赁经营的，应当坚持公开、公平、效益的原则，采取公开招标的方式确定经营者，依法签订承包或者租赁经营合同，并把农村集体资产保值增值纳入合同。在同等条件下本经济组织成员有承包、租赁的优先权。
　　农村集体资产实行承包或者租赁经营的，集体资产所有权不变。
　　禁止利用职权压价发包、出租农村集体资产。


　　第十六条　集体经济组织可以依法建立农村集体资产经营公司，通过控股、参股、联营、购买、出售、转让、拍卖等形式使农村集体资产合理流动，搞活资本经营。


　　第十七条　以农村集体资产（包括集体土地使用权）投资或者参股方式参与联营企业、股份制企业、股份合作制企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业经营的，集体经济组织应当按照依法签订的协议、章程，派员参加董事会或者委托资产管理机构参与管理，保证投资的安全和合法权益。


　　第十八条　集体经济组织和承包经营者应当依法保护基本农田，合理开发利用其他自然资源。经集体经济组织同意，承包、租赁经营者可以依法有偿转让、转包集体土地承包经营权，建立土地承包经营权流转机制。在农民自愿、有偿的原则下，可以实行适度的土地规模经营。

第五章　农村集体资产管理





　　第十九条　集体经济组织应当建立下列农村集体资产管理制度：
　　（一）投资责任制度；
　　（二）产权登记制度；
　　（三）资产占用责任制度；
　　（四）资产收益管理制度；
　　（五）民主理财和审计监督制度；
　　（六）资产报告制度。


　　第二十条　下列事项必须经集体经济组织成员大会或者成员代表大会讨论通过：
　　（一）集体经济组织年度财务预、决算；
　　（二）农村集体资产经营方式、经营目标的确定和重大变更；
　　（三）重大项目投资；
　　（四）年度收益分配方案；
　　（五）主要资产处置；
　　（六）其他重大事项。
　　法律规定必须经村民会议讨论决定的事项，从其规定。


　　第二十一条　集体经济组织应当建立健全固定资产登记和保管使用制度。对资产存量及增减变动情况应当及时、准确、如实登记；建立固定资产明细帐，定期盘点，做到帐物相符。


　　第二十二条　集体经济组织和占有、使用农村集体资产的单位应当严格执行会计制度和财务制度，实行民主理财。
　　集体经济组织的货币资金，包括企业改制回收资金，应当由集体经济组织专户储存，专款专用，不得挪作他用。


　　第二十三条　农村集体资产转为国有或者其他单位所有时，国有或者其他单位应当按照等价交换的原则，补偿集体经济组织所投入的资产价款。
　　国家征用集体土地的，依法给予补偿。


　　第二十四条　集体经济组织合并、分立，按集体经济组织成员投入或者创造的资产在全部资产中所占的份额，将农村集体资产转入新的集体经济组织，不得私分。
　　乡（镇）、村、组等行政建制由于土地被征用等原因按照规定予以撤销后，其农村集体资产按照国家和省、市有关规定处理。

第六章　农村集体资产的评估





　　第二十五条　农村集体资产占有、使用单位有下列情形之一的，应当进行资产评估：
　　（一）资产拍卖、转让、租赁、出售、兼并；
　　（二）由于实行联营、租赁经营、股份经营、中外合资经营、中外合作经营等经营方式而发生农村集体资产所有权或者使用权转移的；
　　（三）企业资产清算；
　　（四）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情况。
　　承包、抵押、担保农村集体资产或者更换经营单位主要领导人、承包期满评价经营管理状况等，当事人认为需要的，也可以进行资产评估。


　　第二十六条　农村集体资产需要进行评估的，由集体经济组织或者资产占有、使用单位委托具有资产评估资格的评估机构进行。


　　第二十七条　农村集体资产评估应当遵循真实、科学、公正、可行的原则，按照申请立项、资产清查、评定估算、验证确认、审核鉴证的程序进行。


　　第二十八条　资产评估机构对农村集体资产评估的收费，按照国家有关规定执行。

第七章　审计监督





　　第二十九条　各级农村集体资产行政主管部门负责本地区农村集体资产的内部审计工作，并接受县级以上审计机关的业务指导与监督。


　　第三十条　农村集体资产行政主管部门按照资产规模大小，对农村集体资产实行分级审计。固定资产在３００万元以下的企业，由乡（镇）农村集体资产行政主管部门负责审计；固定资产在３００－－１０００万元的企业和村集体经济组织，由县（区）农村集体资产行政主管部门负责审计；固定资产在１０００万元以上的企业和乡（镇）集体经济组织，由市农村集体资产行政主管部门负责审计。


　　第三十一条　农村集体资产行政主管部门对依法对集体经济组织的各项经济活动进行全面审计，对占有、使用农村集体资产的单位进行专项审计。
　　集体经济组织和占用、使用农村集体资产单位的主要负责人离任，必须接受审计监督。


　　第三十二条　农村集体资产行政主管部门根据年度审计工作计划确定被审计单位和审计事项后，应当编制具体的审计方案，书面通知被审计单位。审计通知书上应当写明审计内容、方针、时间和要求等事项。属委托审计的，还应当写明委托单位。


　　第三十三条　审计事项审计完毕后，农村集体资产行政主管部门应当向被审计单位及其所在的集体经济组织出具审计报告。


　　第三十四条　农村集体资产审计中应用的各种文书式样，以及上报的审计汇总报表，由市人民政府农村集体资产行政主管部门依据有关规定统一制定。

第八章　奖励和处罚





　　第三十五条　对农村集体资产管理工作做出突出贡献的单位和个人，由农村集体资产行政主管部门或者集体经济组织给予表彰或者奖励。


　　第三十六条　违反本办法规定，有下列行为之一的，由农村集体资产行政主管部门给予处罚：
　　（一）挪用、侵占、哄抢、私分、破坏农村集体资产的，责令限期退还，并可以对有关责任人处以１万元以下罚款；
　　（二）占用农村集体资产，不按规定交纳资产占用费的，责令限期交纳，并可以对有关责任人处以１０００元以下罚款。
　　上述行为造成农村集体资产损失的，还应当依法赔偿损失。


　　第三十七条　违反本办法规定，有下列行为之一的，由农村集体资产行政主管部门责令限期改正、通报批评，并可以处以１０００元以下的罚款：
　　（一）在规定期限内不办理产权登记的；
　　（二）采取欺骗、隐瞒等不正当手段办理产权登记的；
　　（三）不按照规定办理产权年检的；
　　（四）伪造、涂改、出卖或者出借产权登记证、登记表的。


　　第三十八条　农村集体资产行政主管部门依照本办法实施罚款时，必须使用省财政部门统一监制的罚款收据，罚款收入上缴同级国库。


　　第三十九条　违反本办法规定，非法查封、扣押、冻结、没收农村集体资产的，责令限期改正；造成损失的，应当依法赔偿损失。


　　第四十条　违反本办法规定签订承包、租赁合同的，其承包、租赁合同无效，对有关责任人依法给予行政处分。


　　第四十一条　有下列行为之一的，由农村集体资产行政主管部门责令限期改正，并由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分：
　　（一）平调或者以其他方式无偿占用农村集体资产的；
　　（二）对农村集体资产应当进行评估而不进行评估的；
　　（三）不按规定使用集体收益的。


　　第四十二条　农村集体资产所有权发生争议，除法律、法规另有规定外，由当事人协商解决。协商不成的，当事人可以申请上一级农村集体资产行政主管部门调解，也可以直接向人民法院起诉。


　　第四十三条　当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请复议或者提起诉讼。当事人逾期不申请复议，也不提起诉讼，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。


　　第四十四条　农村集体资产行政管理人员违反本办法规定，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，尚未构成犯罪的，由其所在单位或者上级机关依法给予行政处分。


　　第四十五条　违反本办法规定，情节严重构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第九章　附则




　　第四十六条　本办法由市人民政府农村集体资产行政主管部门负责应用解释。


　　第四十七条　本办法自发布之日起施行。本市过去发布的农村集体资产管理规定与本办法相抵触的，以本办法为准。