一国两制与高度自治

何志远

澳门大学中葡翻译学士、中文法学士、葡文法律硕士研究生


以邓小平 “一国两制” 构想为根本方针的《澳门特别行政区基本法》〔1〕是一部具有划时代意义的重要法律文件。 “一国两制”是我国解决香港、澳门问题的基本精神和安排。《中华人民共和国宪法》第31条有关“一国两制”的规定是基本法起草的依据，因此，“一国两制”是制定《澳门特别行政区基本法》的指导方针，指导方针的内容主要涉及两个方面：一是坚持国家的主权、统一和领土完整；二是维护高度自治、特别行政区的社会经济制度五十年不变。〔2〕　此外，杨允中博士指出：「“一国两制”是由两个基本概念组成的，它们的关系不是简单的并列，而是有主有次。“一国”是两制的前提，“一国”也是两制的基础。没有对“一国”的认同，“两制”的实行就无从谈起。〔3〕」

“一国两制”是实现祖国统一大业的重要指导思想，〔4〕不但确保了港澳地区现行资本主义制度的延续，同时又一再阐明不在这两个地区实行社会主义制度及政策。

从国家结构形式来看，也即整个国家和各地域单位之间关系而论，中华人民共和国一直以来都是主张单一制国家的形式，即各地方政府的权力由中央政府授予，地方政府隶属中央。因此，在中华人民共和国实行“一国两制”，代表着对原来高度集权的单一制国家模式的重大变更。“一国两制”作为解决历史遗留问题的一个首创，成功地将国家统一、国家主权、不同社会制度和国家结构等国家理论中极为重要和对立因素协调在一起，从而使特别行政区与中国其它地区共存于统一的单一国家内。因此，人们通常提及联邦性质的情况，波多黎各或格陵兰的联合国家，以及西班牙自治区的广泛自治，均不能与“一国两制”相提并论。“一国两制”可视之为当今世界上最具独创性的伟大构想。

高度自治是“一国两制”方针的最重要体现。“一国两制”模式与联邦制模式都是自治的形式，特别行政区享有的自治程度大大高于联邦制国家成员州所享有的。按照《澳门特别行政区基本法》的规定，体现两制的主要内容包括：(1)权力上的高度自治：行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权；(2)行政机关及立法机关由当地人组成，即澳人治澳；(3)中央政府不向特别行政区征税，财政独立，财政收入全部用于自身需要，不上缴中央人民政府。

具体而言，除了国防与外交事务外，澳门特别行政区所享有的高度自治体现在以下方面：(一)在行政管理方面：制定行政法规的权力、政策决定权、提案权、人事任免权、执行权、管理社会治安的权力、财政金融方面的权力〔5〕、经济贸易方面的权力、专业管理权〔6〕等〔7〕；(二)在立法领域内，《澳门特别行政区基本法》不但赋予澳门特别行政区普通立法权限〔8〕外，还将适用全国性的法律视为例外情况；(三)在司法领域内，存在一个完全独立于国家司法组织的地区司法组织，这是很奇特的现象；(四)澳门特别行政区可以 “中国澳门” 的名义与其它国家和地区建立经济、文化等方面的联系，参加不以主权国家为单位构成的国际组织，世界贸易组织就是一个很好的例子。

综上所述，“一国两制”是中国政治和法律体制的重大突破。“一国两制”构成了高度自治的基本精神和精髓，并成为区别于单一制下其它自治形式的特点〔9〕，是高度自治的开创性意义之所在。高度自治的一个基本特征就是享有高度的自治权力，《澳门特别行政区基本法》第2条在规范了高度自治的形式后，界定了特别行政区具体的自治权力的范围和内容，即享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，体现出高度自治的基本内容和外在特征。

萧蔚云教授指出：「根据小平同志的讲话，“一国两制”法制化的重大意义之一是它的开创性。“一国两制”的构想是史无前例的，将“一国两制”方针用法律的形式具体化，制定为基本法，世界上没有现成的法律可以借鉴，也没有类似的法律可以参考...。〔10〕」由此可知，“一国两制”的具体化、法律化不但具有重大的历史意义，而且具有重大的现实意义。 “一国两制”的成功落实不但对祖国的统一大业起着重要的促进作用，而且为国际社会和平解决矛盾起着良好的示范作用。
定稿于2005年3月2日
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?〔1〕 1993年3月31日第八届全国人民代表大会第一次会议通过，自1999年12月20日起实施。
?〔2〕萧蔚云，《略论中央与特别行政区的关系》，载于《依法治澳与稳定发展－基本法实施两周年纪念研讨会论文集》，澳门科技大学、澳门基本法推广协会出版，2002年3月。
?〔3〕杨允中，《依法治澳是决定澳门新一轮发展的关键》，出处同上。
?〔4〕“这些新概念本来是为实现台湾的统一而于20世纪80年代提出的，但后来却实际上运用于香港与澳门的回归…。”参见陈弘毅，《 “一国两制” 的概念及在香港的适用关系》，出处同上。
?〔5〕设立独立的税收制度，澳门居民无需向中央政府纳税，缴交的税款全部用于特别行政区，不上缴中央政府，拥有自己的货币及自主的汇兑和关税政策。
?〔6〕澳门特区自行制定有关评审和颁授各种专业和执业资格的办法。
?〔7〕参见萧蔚云，《一国两制与澳门特别行政区基本法》，北京大学出版社，1993年11月第106页至第107页。
?〔8〕值得强调的是，澳门特别行政区有义务自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密等行为，以维护国家的主权、统一和领土完整。
?〔9〕地方分权便是单一制下其它自治形式的一种体现，例如英国早于20世纪末采用此模式解决中央地方的关系。
?〔10〕出处同注7，第16页。

人事部


人事部关于认真组织信息上网充分发挥人事系统远程通信网作用的通知
人事部



在各级人事部门的共同努力下，全国人事系统远程通信网已建成开通，为部机关与各省、自治区、直辖市及副省级城市人事厅（局）的信息通过网络交换创造了条件。但是，网络开通以来，信息上网工作差距较大，有“路”无“车”的问题相对比较突出。为了充分利用部机关与各地人
事部门网络沟通的有利条件，充分发挥网络传输功能，提高工作效率，现将组织信息上网有关事项通知如下：
一、组织非涉密信息上网。从2000年1月起，非保密性工作信息原则上都要上网运行，包括：
1、人事部下发文件，主要是政策法规、领导讲话及各类会议和有关事项的通知等。
2、政务类信息，包括人事部《人事信息》、《每日情况》内刊和《各地人事部门季度情况通报》及有关专题情况通报。
3、调研报告、经验交流和理论文章等。
4、人事部图书馆提供的国家图书馆和《人民日报》等单位的专项资料类信息。
5、各地报送的请示件（不宜在网上传输的除外）、工作总结、工作进展情况等信息。
二、建立健全信息上网审核制度。按照国务院办公厅的有关精神，人事部信息化工作领导小组办公室要会同有关部门对上网信息进行认真审查和监督，各类文件、政务信息、统计信息及其它业务信息上网都要严格履行审批程序，以确保信息的真实、准确、保密。
三、建立一支高素质的信息员队伍。各处室和基层人事部门要明确专人负责信息上网工作。信息员要根据工作需要和信息上网的统一要求，按时将本单位的有关信息通过内部局域网传输给人事部远程通信网的远程工作站，由远程工作站统一进行编辑处理。对信息员要建立责任制，从源
头保证信息的真实可靠和及时更新。专（兼）职信息员对属于紧急通知、重大事件一类的信息，必须在事件发生后立即按程序组织上网并在网上发布；对于统计信息，要按统计部门要求，组织信息上网。
四、加强网络保密管理。人事系统远程通信网上的任何一个远程工作站，包括与远程工作站联接的局域网上的每一个节点均不得与国际互联网有任何物理联接。对上网信息要严格执行有关安全保密制度，杜绝各类网上失、泄密事件的发生。
五、加强对信息上网工作的领导。部机关各单位主要负责同志和各地人事厅局的领导要把信息上网工作作为推进人事工作深入发展的重要内容和加强机关内部建设的重要措施，自觉列入本单位议事日程。对信息上网运行情况要组织定期检查，发现问题，及时改进。要严格按照《全国人
事系统远程通信网络管理暂行规定》的要求，切实加强管理，保证信息网络运行的高效、畅通、保密、安全和健康发展。对不重视信息上网工作，影响工作开展的，将进行通报批评。对忽视网络管理造成失泄密或其它事故的，要追究有关人员和单位领导的责任。



1999年12月28日