王卫洲律师以案说法系列之
承包经营权农户对于征地批复是否可以申请行政复议

案情：原告李xx系xx市xx区农户，张xx系李xx的妻子，后李xx去世，李xx这一家庭承包的土地由张xx继续耕种，2003年xx市xx区国体资源和规划管理局以《关于xx区2003年度第十四批城镇（村庄）建设用地的批复》将这块土地征收，张xx于2010年11月9日知道该批复的存在，便向xx市国土资源和规划管理局申请行政复议，xx市国土资源和规划管理局收到材料后向张xx发出通知,认为“对于《关于xx区2003年度第十四批城镇（村庄）建设用地的批复》不服，因当由村集体经济组织提出，张xx无权提出”并将张xx申请行政复议的材料予以寄回，张xx不服向人民法院起诉xx市国土资源和规划管理局行政不作为违法。

原告张xx认为：自己作为承包权人，对于政府征收自己承包土地的行为可以申请行政复议。
被告xx市国土资源和规划管理局认为：农村集体土地由农村集体经济组织经营管理，原告张xx不是集体经济组织，无权申请行政复议。
律师观点：
一、 原告张xx作为家庭成员享有对土地的承包经营权利。
《中华人民共和国农村土地承包法》第一条为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定本法。
《中华人民共和国农村土地承包法》第三条 国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。
《中华人民共和国农村土地承包法》第三十一条 承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。
我国农村土地承包法确定了农村集体土地承包是以家庭承包为基础，那么原告张xx、李学成这一家庭承包的土地，原告张xx作为家庭成员依法享有与自己丈夫李学成同等份额的承包经营土地。
同时本案中原告张xx家庭承包的土地是果田，李学成去世后，李学成承包的份额土地，由原告张xx继承并继续承包经营。
二、土地承包经营权受到侵犯的可以申请行政复议。
《中华人民共和国行政复议法》 第六条　有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：…… （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
《中华人民共和国行政复议法》第三十条　公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。
行政复议法第六条明确规定了行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的属于可以申请行政复议的范围，那么可见法律承认了土地承包经营权这种权利受到侵犯的，可以申请行政复议。
同时行政复议法第三十条，明确要求土地使用权受到侵犯的应当先申请行政复议，那么既然是法律规定是先申请行政复议，那么当然是土地使用权受到侵犯时是可以申请行政复议的。张xx对涉案土地享有承包经营权，承包经营权按照物权法等法律规定属于土地使用权，本案中张xx的土地承包经营权这种使用权受到了侵犯，张xx当然具有申请行政复议的权利。
行政复议法的规定已经明显确定了侵犯农户对于行政行为侵犯土地承包经营权可以申请行政复议。如果说行政复议法没有非常明确的规定承包经营权人对于侵犯其承包经营权的行政行为可以以自己的名义申请行政复议，提起行政诉讼，那么《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》对此应当是更加明确详细、具体的规定。
《最高人民法院关于中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第十六条　农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。
行政诉讼法和行政复议法关于主张权利、提起法律程序的资格应当是一致的，承包经营权人既然可以以自己的名义起诉，可见法律是认可处分集体土地的行政行为与承包经营权人之间的利害关系，张xx也当然具有对于（滨规国字【2004】19号）批复，这一将自己承包经营的集体土地征为国有并转为建设用地的行政行为申请行政复议的权利。

三、被告给张xx邮寄的“应当由你所在的农民集体组织提出，现将你提交的行政复议申请书及相关材料寄回”的不予受理通知书行为明显属于行政不作为。
《中华人民共和国行政复议法》第十七条 行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
《行政复议法实施条例》第二十七条　公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。
《行政复议法实施条例》第二十八条　行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。
本案中，行政复议申请人为张xx原告张xx，被申请人为xx新区规划和国土资源管理局，申请人与被申请人明确；被申请人实施的行为以征收申请人的承包土地为后果，与申请人有直接的利害关系；行政复议申请事项为“撤销被申请人作出的滨规国字【2004】19号《关于xx区2003年度第十四批城镇（村庄）建设用地的批复》的具体行政行为”行政复议请求明确；申请人于2010年11月9日知悉xx新区规划和国土资源管理局作出该行为。随后于12月21日向被告申请行政复议，这完全符合行政复议法第九条规定的60天的期限；按照复议法第十三条的规定张xx不服xx新区规划和国土资源管理局的行为应当向被告申请行政复议，这属于被告的职责范围；张xx向被告申请行政复议之前也从未向被告以外的其他单位申请行政复议或者起诉。
以上事实明确的可以清楚的证明和说明，张xx向被告申请的行政复议完全符合行政复议法及复议法实施条例规定的受理条件，被告依法必须受理。
为分析案件，我们做退一步的假设，即使被告不予受理的，也应当依法作出不予受理行政复议申请的决定。而不是随便出一个告知书，该告知书也没有明确表明不予受理张xx行政复议申请，也没有受理张xx的复议申请，实际上属于对于张xx的复议申请拒绝审理。即既没有受理也没有决定不予受理，属于典型的行政不作为。
综上所述，被告作出的告知书，实际上拒绝了对张xx行政申请的审理，已经构成了不履行法定职责，属于行政不作为。这种行为直接剥夺了张xx申请行政复议的法定权利，是对张xx权利的侵犯，张xx对于被告这种拒绝审理并将申请行政复议的材料予以寄回的行为具有起诉的权利。
《行政诉讼法》 第五十四条第三款明确规定“（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。”，故人民法院应当依法判决被告限期受理张xx的行政复议申请。
综上，本案中事实清楚、证据确凿，张xx作为一承包经营权人对于侵犯其承包经营权的行政行为具有申请行政复议的权利。被告的依法应当受理张xx的行政复议申请，被告拒绝审理张xx的复议申请事项属于行政不作为。承包经营权的农户不服征地批复的可以对其申请行政复议，也可以提起行政诉讼。



安徽省宿州市人民政府


宿州市损害经济发展环境行为处理暂行办法


第一章 总 则
第一条 为优化经济发展环境，促进经济健康快速发展，根据中共安徽省委、安徽省人民政府《关于整治和改善经济发展环境的实施意见》，依据《中国共产党纪律处分条例》、《中华人民共和国行政监察法》、《国家公务员暂行条例》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称损害经济发展环境行为，是指违反规范市场经济秩序的法律、法规及政策规定，滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊等影响环境优化、妨碍经济发展的各种行为。
第三条 本办法适用于全市各级党组织和党员干部；国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员（含聘用人员）；具有行政管理职能的企事业单位、行业管理部门及其工作人员（含聘用人员）。
人大、政协机关，审判机关、检察机关和人民团体及其工作人员参照本办法执行。
第四条 处理方式
（一）党纪处分：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍；
（二）政纪处分：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除；
（三）组织处理：暂停职务、免职、解聘、辞退；
（四）其他处理：诫勉谈话、责令检查、通报批评。
以上所列处理方式，可单独或者合并适用。
第二章 错误行为与处理
第一节 行政许可类错误
第五条 违反行政许可规定，有下列情形之一，情节较轻的，给予诫勉谈话、责令检查、通报批评处理；情节较重的，给予党内警告、严重警告，行政警告、记过、记大过处分：
（一）继续行使已被取消事项的行政许可权，或者越权增设行政许可项目的；
（二）无正当理由不予行政许可，不颁发许可批文、证照的；
（三）无法定依据，强制服务对象接受有偿培训，或借行政许可之机，要求服务对象提供赞助的；
（四）擅自设置行政许可条件的。
第六条 违反行政许可规定，有下列情形之一，给予责任人党内警告、严重警告，行政警告、记过、记大过处分：
（一）应当进入行政服务中心统一受理的行政许可事项，不在行政服务中心受理的；
（二）在法定程序以外增设许可环节的；
（三）不在受理场所公示依法应当公示的事项的；
（四）在受理、审查、决定行政许可过程中，未履行法定告知义务的；
（五）不一次性告知申请人必须补正的申请材料全部内容的；
（六）无正当理由，未能在法定期限或公开承诺期限内办结许可申请的；
（七）依法应当举行听证而不举行听证的。
第七条 行政许可机关及其工作人员有下列情形之一，情节较轻的，给予党内严重警告、撤销党内职务，行政记大过、降级处分；情节较重的，给予留党察看、开除党籍，行政撤职、开除处分：
（一）对不符合法定条件的申请予以许可，或超越法定职权作出许可决定的；
（二）依法应当根据招标、拍卖结果或者考试成绩作出许可决定，未经招标、拍卖、考试，或不根据招标结果、拍卖结果或考试成绩作出许可决定的；
（三）不依法履行行政许可监管职责或监管不力，造成严重后果的。
第二节 执法检查类错误
第八条 执法主体不具有合法资格，或使用不符合法定条件的执法人员，从事行政执法活动的，责令改正，给予责任人通报批评处理；造成不良影响的，给予党内警告、严重警告，行政警告、记过、记大过处分。
第九条 行政执法人员有下列情形之一，取消行政执法资格。情节较轻的，给予党内警告、严重警告，行政警告、记过、记大过处分；情节较重的，给予撤销党内职务、留党察看、开除党籍，行政降级、撤职、开除处分：
（一）不接受、阻碍行政执法监督的；
（二）不如实反映检查结果，在执法检查中徇私枉法的；
（三）对投诉、控告、检举、申请行政复议及提起行政诉讼的检查对象打击报复的。
第十条 对管辖范围内的单位和个人进行检查，有下列情形之一，情节较轻的，给予责令检查、通报批评处理；情节较重的，给予党内警告、严重警告，行政警告、记过、记大过处分；情节严重的，给予撤销党内职务、留党察看，行政降级、撤职处分：
（一）不按规定职责、权限、程序进行检查的；
（二）调取查阅检查对象财务会计资料超过规定时限的；
（三）索要检查对象的财物，或收受检查对象的馈赠、报酬的；
（四）参与检查对象提供的宴请、娱乐、旅游活动的；
（五）要求检查对象报销费用的；
（六）利用职权为本单位、本人、亲友和他人谋取不当利益的。
第十一条 不按国家有关规定对产（商）品进行抽样、抽检、处理样品的，给予责任人党内警告、严重警告，行政警告、记过、记大过处分；以抽检为名借机刁难当事人或借用抽检职权营私舞弊，将样品私分或据为己有的，给予撤销党内职务、留党察看，行政降级、撤职处分。
第三节 行政处罚与收费类错误
第十二条 违反规定实施处罚，有下列情形之一，给予责令检查、通报批评、暂停职务处理。情节较轻的，给予党内警告、严重警告，行政警告、记过、记大过处分；情节较重的，给予撤销党内职务、留党察看，行政降级、撤职处分：
（一）违反“两告知、一签字”制度实施行政处罚的；
（二）超越处罚权限或超过处罚规定实施处罚的；
（三）违法实施强制执行措施，非法拘禁、刑讯逼供，非法侵入、非法搜查执法对象的住处和经营场所，非法查封、扣押、冻结、没收生产经营者财物的；
（四）收缴罚没款不开具合法票据，或不缴入规定帐户的；
（五）擅自改变行政处罚、行政强制措施种类、范围、幅度、标准，或者违反法定程序实施处罚强制措施的；
（六）对监管工作中发现的违法违纪问题，不及时向有关职能部门通报、移交，以罚代管、以罚代刑的。
第十三条 违反治理公路、水路“三乱”规定，有下列情形之一，情节较轻的，给予党内警告、严重警告，行政警告、记过、记大过处分；情节较重的，给予撤销党内职务、留党察看、开除党籍，行政降级、撤职、开除处分：
（一）未经省人民政府批准，在国道、省道、水路设置检查站（卡）拦截车船检查的；违法扣押车船物资和收费、罚款的；以及未经上一级交通主管部门批准在县、乡道路检查的；
（二）违反“绿色通道”规定，对运输鲜活农产品的车辆查扣、处罚的；
（三）对所辖地方和单位的公路、水路“三乱”问题放任不管或查禁不力，造成恶劣影响的。
第十四条 违反行政事业性收费和罚没收入、收支两条线管理规定，有下列情形之一，情节较轻的，给予责令检查、通报批评、暂停职务处理；情节较重的，给予党内警告、严重警告，行政警告、记过、记大过处分；情节严重的，给予撤销党内职务，行政降级、撤职处分：
（一）超越权限，擅自设立行政事业性收费项目的；
（二）擅自扩大行政事业收费范围、提高行政事业性收费标准、延长收费期限的；
（三）将已经取消的行政事业性收费，改为以服务名义收费的；
（四）对已经取消的收费项目和降低的收费标准，仍继续执行或按原标准收费的；
（五）对法定的服务收费项目，只收费而不提供服务，或者只提供部分服务的；
（六）行政机关对职责范围内的事务，授权、委托下属企事业单位或其他中介服务机构以提供有偿服务方式收费的；
（七）将应当由自愿接受的咨询、信息、检测、检验、商业保险等服务变成强制、有偿服务，强行收取费用的；
（八）搭车收费的；
（九）违反财政票据管理规定，收费不出具合法票据的。
第四节 治理投资环境类错误
第十五条 违反工程建设有关规定，有下列情形之一，情节较轻的，给予党内警告、严重警告，行政警告、记过、记大过处分；情节较重的，给予撤销党内职务、留党察看，行政降级、撤职处分：
（一）对违法建设，非法阻工，强揽工程，强装强卸，强买强卖，哄抢、偷盗施工材料，敲诈勒索，破坏工程设施等行为查处、打击不力的；
（二）支持、放任亲友和管辖范围内的干部、职工、居民、村民实施违法建设、寻衅滋事、阻挠施工、强揽工程、强装强卸、强买强卖等行为的；
（三）挪用、截留工程征地、拆迁、补偿、安置、土地复垦等专项资金的。
第十六条 招商引资联系单位违反招商引资有关规定，对所联系的招商引资项目，不帮助、不服务，或帮助、服务不到位，造成较大经济损失或不良影响，情节较轻的，给予责令检查、通报批评处理；情节较重的，给予党内警告、严重警告，行政警告、记过、记大过处分。
第十七条 违反招商引资、企业经营和项目申报优惠政策规定，有下列情形之一，情节较轻的，给予诫勉谈话、责令检查、通报批评处理；情节较重的，给予党内警告、严重警告，行政警告、记过、记大过处分；情节严重的，给予撤销党内职务、留党察看，行政降级、撤职处分：
（一）不执行应给予企业和工商户优惠政策的；
（二）对规定的优惠政策，附加其他条件才予以落实的；
（三）挤占、截留、挪用和索要扶持企业的专项资金和物资的。
第十八条 不履行或不正确履行监管职责，有下列情形之一，情节较轻的，给予诫勉谈话、责令检查、通报批评处理；情节较重的，给予党内警告、严重警告，行政警告、记过、记大过处分：
（一）对从事出租车营运、客运、货运、航运服务的运输企业和个人出现的宰客、拒载、强行服务、不文明服务等行为查处不力，影响较大的；
（二）对农资、粮食、工业品、建材、装潢材料、农村集贸等市场出现的欺行霸市、哄抬物价、制假售假等现象查禁不力，影响较大的。
第十九条 违反投诉受理工作规定，有下列情形之一，情节较轻的，给予诫勉谈话、责令检查、通报批评处理；情节较重的，给予党内警告、严重警告，行政警告、记过、记大过处分；情节严重的，给予撤销党内职务、留党察看，行政降级、撤职处分：
（一）对受理的投诉不办理或不及时办理的；
（二）对上级组织、领导人和投诉受理机构批转的投诉不及时办理或不按时反馈办理结果的；
（三）对投诉受理机构组织的处理投诉问题的活动，要求参加无正当理由不参加，或不落实投诉受理机构作出的决定，影响投诉问题解决的；
（四）在处理投诉中隐瞒实情、掩盖护短的。
第五节 机关作风类错误
第二十条 机关工作人员，有下列情形之一，情节较轻的，给予诫勉谈话、责令检查、通报批评处理；情节较重的，给予暂停职务处理；情节严重的，给予免职、解聘、辞退处理：
（一）态度冷漠、生硬，作风蛮横、粗暴的；
（二）上班时间无正当理由脱岗、离岗、串岗，从事打牌、下棋、看小说等与工作无关的事，或在电脑上玩游戏、聊天、听音乐、炒股的；
（三）把当事人的解释、说明、申辩视为态度不好，予以加重处罚的。
第三章 附 则
第二十一条 按照干部管理权限，对损害经济发展环境行为，应处理而不处理，或处理不到位，追究单位负责人的责任。情节较轻的，给予责令检查、通报批评处理；情节较重的，给予暂停职务处理；情节严重的，给予党纪、政纪处分。
第二十二条 本单位一年内发生一起损害经济发展环境行为的，对单位主要领导给予诫勉谈话处理；发生两起的，给予单位负责人通报批评处理；发生三起以上（含三起）的，暂停或免除单位主要领导的职务，影响较大的同时给予党纪、政纪处分。
第二十三条 主动承认并能主动纠正违法违纪行为，或举报他人问题经查证属实的，从轻或减轻处理；同时出现本办法第二章所列两种以上错误行为的，从重处理。
第二十四条 对违反本办法所获得的经济利益，责令退还或依法依纪予以收缴；造成损失的依法赔偿。
第二十五条 本办法由中共宿州市纪律检查委员会、宿州市监察局负责解释。
第二十六条 本办法自发布之日起实施。