福建省人民政府办公厅转发教育部关于同意在福州外语外贸职业技术学院基础上建立福州外语外贸学院的通知

作者:法律资料网 时间:2024-07-16 02:28:50   浏览:8075   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载

福建省人民政府办公厅转发教育部关于同意在福州外语外贸职业技术学院基础上建立福州外语外贸学院的通知

福建省人民政府办公厅


福建省人民政府办公厅转发教育部关于同意在福州外语外贸职业技术学院基础上建立福州外语外贸学院的通知

闽政办〔2011〕103 号


福州市人民政府,省教育厅:

  经省政府同意,现将教育部《关于同意在福州外语外贸职业技术学院基础上建立福州外语外贸学院的通知》(教发函〔2011〕88号)转发给你们,并就有关事项通知如下,请一并贯彻执行。

  一、福州外语外贸学院系本科层次的民办普通高校,学校以实施本科教育为主,同时可举办专科层次高等职业教育。

  二、撤销福州外语外贸职业技术学院建制,学校管理按民办普通高等学校有关规定办理。

  三、学校全日制在校生规模暂定为6300人;首批设置国际经济与贸易、财务管理、英语、日语、动画等5个本科专业。

  请你们按照教育部《通知》精神,加强对福州外语外贸学院的领导,科学制定学校发展总体规划,加强学科、专业和师资队伍建设,不断提高教育教学质量和办学效益,为我省经济发展和社会进步作出更大贡献。

  二〇一一年四月二十八日

  教育部关于同意在福州外语外贸职业技术学院

  基础上建立福州外语外贸学院的通知

  教发函〔2011〕88 号

福建省人民政府:

  《福建省人民政府关于申报组建福州外语外贸学院的函》(闽政函〔2010〕130号)收悉。

  根据《高等教育法》《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》和《普通本科学校设置暂行规定》的有关规定以及全国高等学校设置评议委员会五届五次会议的评议结果,经研究,同意在福州外语外贸职业技术学院的基础上建立福州外语外贸学院,学校代码为13762;同时,撤销福州外语外贸职业技术学院的建制。根据《民办教育促进法实施条例》的有关规定,我部将向社会公告经我部核准的《福州外语外贸学院章程》(见附件)。现将有关事项通知如下:

  一、福州外语外贸学院系本科层次的民办普通高校,由你省负责管理。

  二、学校以实施本科教育为主,同时,可举办专科层次高等职业教育。学校近期本、专科教育并重,逐步扩大本科教育。

  三、学校全日制在校生规模暂定为6300人。

  四、学校本科专业的增设问题,按我部有关规定办理。同意首批设置本科专业5个,即国际经济与贸易、财务管理、英语、日语、动画。

  五、我部将适时对学校办学情况进行评估。

  望你省本着改革的精神,加强对该校的指导和支持,使学校在科学规划的基础上,加强学科、专业和师资队伍建设,改善办学条件;积极探索民办高等学校的办学体制、管理体制和运行体制,为我国民办高等教育的发展提供有益的经验;不断提高教育质量和办学效益,办出特色,办出水平,培养更多更好的适应国家经济建设和社会发展需要的应用性人才,为福建省的经济建设和社会发展做出更大贡献。

  附件:福州外语外贸学院章程

  中华人民共和国教育部

  二〇一一年四月七日

附件:

  福州外语外贸学院章程

  第一章 总 则

  第一条 为坚持社会主义办学方向,建立健全科学的运行机制,保证学院事业的健康发展,规范福州外语外贸学院(以下简称学院)的办学行为,以及维护和保障学院和举办者的合法权益,依据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例等有关法律、法规,制定本章程。

  第二条 校名:福州外语外贸学院

  第三条 校址:福建省福州市仓山区城门镇三角埕100号

  第四条 办学宗旨:全面贯彻党的教育方针,坚持社会主义办学方向,大力推进素质教育,不断提高教育质量和办学效益,培养具有综合素质、创新精神和实践能力、德智体美全面发展的社会主义事业建设者和接班人。

  第五条 办学定位:立足福州,服务海西,以培养外向型、创新型、应用型高级专门人才为目标,为地方外经、外贸和现代服务业发展服务的教学应用型普通本科高等学校。

  第六条 办学层次:学院是教育部批准成立的民办全日制普通本科高等学校,以人才培养、科学研究和社会服务为主要任务。

  第七条 学院性质:学院为非营利性社会公益事业,是社会主义教育事业的组成部分。依法享有办学自主权,独立承担法律责任。

  第二章 办学规模

  第八条 学院全日制本专科在校生规模为6300人,今后根据社会需求和办学条件逐步扩大办学规模。

  第三章 学科与专业设置

  第九条 学院依据福建省特别是福州市经济结构调整、人才市场需求的实际需要,通过集中力量加强建设,优先设置和发展面向地方经济建设和社会发展所急需的现代服务业类相关的应用型学科专业,专业设置以人文、社会、管理门类为主,兼设其他门类专业,构建以人文学科(文学)、社会学科(经济学)、管理学等学科为主干学科的人才培养体系,形成多学科协调发展的办学格局。在已开设专业的基础上,适时调整、优化学院的专业结构。

  第四章 教育形式与学制

  第十条 学院以全日制本科教育为主,以高等职业教育和成人高等教育为辅,同时积极开展多种形式的非学历教育和专业技能培训。全日制普通本科教育修业年限为4年,高职教育修业年限为3年。

  第五章 管理体制

  第十一条 学院由福州英特投资有限公司举办。接受省、市政府教育主管部门的业务指导和监督管理。

  第十二条 学院设董事会。董事会是学院的决策机构,依法行使决策权。学院实行董事会领导下的院长负责制。董事长为学院法定代表人。

  第十三条 学院董事会由举办者或其代表、学院主要行政领导、党组织负责人、教职工代表及举办单位聘请的教育界专家或社会贤达人士组成,其中三分之一以上的董事应当具有5年以上高教教育教学或管理经验,董事会名单并报审批机关备案。学院首届董事会由举办者负责组建的,以后的董事按照学院董事会章程推选。董事会成员每届任期5年,董事任期届满时,能继续履行职责可以连任。

  第十四条 学院董事会由9名董事组成,每年度至少召开二次董事会议。董事长或有三分之一董事提议,可召开董事会临时会议。董事会实行一人一票制和少数服从多数的原则。董事会会议作出的决议,至少须经半数以上董事认可方为有效,当赞成票和反对票数相等时,董事长有权最后决定。

  董事会讨论下列事项,应当经三分之二以上董事会组成人员同意方可通过:

  (一)聘任、解聘院长;

  (二)修改学院章程;

  (三)制定发展规划;

  (四)审核预算、决算;

  (五)决定学院的分立、合并、终止;

  (六)学院章程规定的其他重大事项。

  第十五条 董事会行使下列职权:

  (一)聘任和解聘院长、副院长;

  (二)修改学院章程和制定学院的规章制度;

  (三)制定发展规划,批准年度工作计划;

  (四)筹集办学经费,审核预算、决算;

  (五)决定教职工的编制定额和工资标准;

  (六)决定学院的分立、合并、终止;

  (七)决定其他重大事项。

  第十六条 学院院长由具备国家规定的任职条件,具有10年以上从事高等教育管理经历,年龄不超过70岁的公民担任,其人选由学院董事会提名,报审批机关核准后由董事会聘任。院长任期为4年,报审批机关同意后可以连任。副院长由院长提名,由学院董事会聘任。

  第十七条 学院院长对董事会负责,承担学院的教育教学和行政管理工作,行使下列职权:

  (一)执行学院董事会的决定;

  (二)实施发展规划,拟订年度工作计划、财务预算和学院规章制度;

  (三)聘任和解聘学院工作人员,实施奖惩;

  (四)组织教育教学、科学研究活动,保证教育教学质量;

  (五)负责学院日常管理工作;

  (六)提请聘任和解聘副院长;

  (七)学院董事会的其他授权。

  第十八条 学院设立学术委员会。负责审议学科建设、专业设置和教学科研工作计划,评定教学科研成果等工作。

  第十九条 学院设立教学工作委员会。在院长领导下,研究和决定学院教学管理工作中的一些重大问题。

  第二十条 学院设立学位评定委员会。按照《中华人民共和国学位条例》规定开展学位审查、评定和授予工作。

  第二十一条 学院实行院、系两级管理体制。依据精简、务实、高效的原则设立行政管理机构,确定人员编制。

  第二十二条 学院实行后勤服务社会化,建立适应社会主义市场经济体制要求、有利于促进学院健康发展的后勤服务体系和管理机制。

  第二十三条 学院接受教育行政部门对学院办学水平和教学质量的评估与监督。接受教育行政部门委派的督导专员,自觉接受其监督指导。

  第六章 党、团、工会组织

  第二十四条 学院建立健全党团组织。充实包括辅导员、班主任在内的党务干部队伍和思想政治工作队伍,加强对学生的服务、管理和思想政治教育,依法维护学生合法权益.建立健全维护学校安全稳定的工作体系。

  第二十五条 学院依据《中国共产党章程》建立中国共产党基层党组织,履行党的基层组织职责,对学院起政治核心作用和监督、保障、协调、服务作用。党委负责领导学院思想政治工作和德育工作,领导学院工会、共青团、学生会等群众组织和教职工代表大会,参与学院重大问题的决策,支持学院决策机构和院长依法行使职权。建立董事会与党组织协商、沟通机制,完善学院行政管理机构与党组织的联席会议制度。

  第二十六条 学院依据《中国共产主义青年团章程》建立共青团组织,在党委的领导下,按照共青团章程开展工作。积极开展有益于青年学生的各项工作,提高青年学生的思想政治觉悟。

  第二十七条 学院依据《中华人民共和国工会法》建立工会组织,维护教职员工的合法权益。

  第二十八条 学院根据《高等学校教职工代表大会暂行条例》建立以教师为主体的教职工代表大会制度,加强学院的民主监督和管理。

  第七章 教职员工与学生

  第二十九条 建设一支结构合理、业务精良、教风优良的师资队伍。根据办学总体规划和精简、高效的原则,制订师资配备方案,按精干高效的原则设岗,合理配置教职员工。

  第三十条 学院负责对教职工进行师德教育和业务培训。

  第三十一条 教职员工实行全员聘任合同制,并建立科学、合理的业绩考核和晋升制度。教职工面向全社会公开招聘,由院长与受聘者签订聘任合同。

  第三十二条 学院根据“效率优先、兼顾公平”和“按劳分配、多劳多得、高效高酬”的原则,自主确定教职员工的工资和奖金分配办法、奖惩办法。依法保障教职工的工资、福利待遇,并为教职工缴纳社会保险。

  第三十三条 教职工在学院工作期间,在业务培训、职务聘任、教龄和工资计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。

  第三十四条 学院招生纳入国家统一招生计划,按照国家有关规定开展招生工作。招生简章和广告须报审批机关备案。

  第三十五条 学院依法保障受教育者的合法权益。按照国家规定建立学籍管理制度,对受教育者实施奖励或者处分。学生在校修读时间内,按专业教学计划要求,修满规定的全部学分,经考试成绩合格,发给国家统一制定的高等学校毕业证书,符合学位授予条件者按国家有关规定授予学位证书。

  第三十六条 学生毕业后,学院推荐就业岗位,毕业生依据双向选择的原则,自主择业。

  第八章 经费来源、财产和财务制度

  第三十七条 学院的经费来源以举办者福州英特投资有限公司出资为主,同时,通过按国家规定收取学费、政府资助、海内外人士捐资、学院自筹等多渠道筹措办学经费。

  第三十八条 学院的资产

  (一)数额

  截止到2010年11月30日,学院总资产为3.7557亿元,净资产为2.7724亿元,固定资产为2.8134亿元。

  (二)来源及性质

  1.举办者出资2.5874亿元;

  2.学院自身积累1.1683亿元。

  (三)今后经费来源

  1.举办者出资;

  2.学费收入;

  3.单位或个人捐赠;

  4.在业务范围内开展服务活动的收入;

  5.争取国家政策补贴。

  第三十九条 学院建立健全内部控制制度,依法建立财务、会计制度和资产管理制度,并按照国家有关规定依法设置会计机构和会计人员,严格执行国家统一的会计制度。

  第四十条 学院对举办者投入本院的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。

  第四十一条 学院存续期间,所有资产由学院依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占。

  第四十二条 经费全部用于章程规定的业务范围和事业的发展;每个会计年度结束时,学院从年度净资产增加额中按不低于25%的比例,提取发展资金,用于学院的建设、维护和教学设备的添置、更新等。

  第四十三条 建立严格的财务管理制度,保证会计资料合法、真实、准确、完整。资产管理执行国家规定的财务管理制度。

  第四十四条 换届或更换法定代表人之前进行财务审计。

  第四十五条 学院根据教育成本核算和市场供求状况,确定收费项目和标准,依法报有关部门批准或备案,严格执行价格部门批准的收费标准和收、退费办法。收取的各项费用按规定向社会予以公示。学院同时接受社会各界的赞助。

  第九章 回 报

  第四十六条 举办者不要求取得合理回报。办学积累所形成的资产及受赠的财产为学院所有。

  第十章 章程的修改程序

  第四十七条 章程的修改须经董事会讨论并经董事会三分之二以上组成人员同意方可通过。修改后的章程报审批机关批准,并由审批机关向社会公告。

  第十一章 学院的变更与终止

  第四十八条 学院的分立、合并、变更应依法进行财务清算后,经学院董事会同意报审批机关批准。

  第四十九条 学院有下列情况之一的应予终止:

  (一)董事会决议要求终止;

  (二)被吊销办学许可证的;

  (三)因资不抵债无法继续办学的;

  (四)其他法定事由需要终止的。

  第五十条 学院终止时,应通过转学、就业等多种途径,妥善安置在校学生。

  第五十一条 学院终止后的财产清偿顺序:

  (一)应退还受教育者学费、杂费和其他费用;

  (二)应发放教职工的工资及应缴纳的社会保险费用:

  (三)偿还其他债务。

  学院清偿上述债务后的剩余财产,按照有关法律、行政法规的规定处理。

  第五十二条 学院终止前,须在业务主管单位和有关机关指导下成立清算组织,清理债权债务,处理剩余财产。清算期间,不开展清算以外的活动。

  第五十三条 学院经审批机关审查同意并收回办学许可证和销毁印章,登记管理机关办理注销手续后即为终止。

  第十二章 附  则

  第五十四条 本章程经学院董事会表决通过。

  第五十五条 本章程的解释权属董事会。

  第五十六条 本章程自审批机关核准之日起生效,报福建省教育厅备案。



下载地址: 点击此处下载
关保英 上海政法学院 教授


关键词: 行政处罚/行政处罚并用/行政行为
内容提要: 行政处罚法治化是我国行政处罚制度改变和完善的始点与终点,其中行政处罚并用是行政处罚适用中最为敏感的问题,一方面,行政处罚并用是行政法治在一定阶段的必然,没有并用可能难以做到过罚相当;另一方面,行政处罚并用必须依法为之,对行政处罚并用进行必要的法律控制是完善行政处罚实施制度的必要选择。基于此,必须确立行政处罚并用的法律原则、规定行政处罚并用的禁止事项、明确行政处罚并用的适法主体、规范行政处罚并用的程序规则。


行政处罚并用是行政处罚适用过程中一个非常重要的理论和实践问题,《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第24条规定:“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”该条既是对行政处罚“一事不再罚”原则的确立,又是行政处罚并用的法律基础,因为该条仅仅将行政主体对当事人同一个违法行为不得给予两次以上处罚的种类限定在罚款这种单一处罚种类上,即是说,两种不同种类的行政处罚可以合并使用。对于这一重大的理论和实践问题,行政法学界并没有给予广泛关注,[1]由此,笔者认为有必要对行政处罚并用进行系统研究。
一、行政处罚并用的行政法理
所谓行政处罚并用,是指行政主体对行政相对人同一个违法行为给予两种以上罚则的行政处罚。首先,行政处罚并用发生在行政处罚的适用中,即发生在行政主体对违法行为人进行实际处罚的过程中。只有当行政主体将法律规定与行政违法行为结合起来处置时才会发生处罚并用问题。进一步讲,行政处罚并用不是一个立法层面或者行政处罚制度层面的问题。《行政处罚法》有行政处罚适用的专门规定,但在对行政处罚适用作规定时没有针对行政处罚并用作出规定,这便为这一问题的理论分析和实际运作带来了麻烦。其次,行政处罚并用的违法行为是“一”,而不是“二”或更大的行为数量。即是说,一个违法行为和两个以上违法行为是区分行政处罚并用的前提条件,对于当事人在同一状态下的两个违法行为适用两种处罚不是处罚并用。由于违法行为中的“一”是处罚并用概念的前提,因此,行政处罚并用很容易被人们误认为行政主体违反了“一事不再罚”原则。再次,行政处罚并用是两个不同罚则的合并使用,而不是一个罚则的重复使用。罚则本是行政处罚理论中的一个较为原始的概念,它是就行政处罚的具体形式而论的,《行政处罚法》将行政处罚罚则的概念用行政处罚种类的概念予以取代,这种取代的科学性是值得质疑的.[2]两个以上不同罚则的混合使用是行政处罚并用最为实质性的问题,因为它涉及到行政处罚对违法行为人处置的力度。最后,行政处罚并用是以行为为标的的,而不是以违法行为人为标的的。换言之,行政处罚并用是一个违法行为中的并用,而不是针对一个当事人的并用,行为是并用的基础,行政相对人的数量、行政相对人的形式都与并用没有直接的关联性。上列诸点是行政处罚并用质的规定性。那么,行政处罚并用的行政法理究竟为何呢?这是行政处罚并用理论必须予以澄清的问题。对此,笔者将从以下方面予以解释。
第一,从违法竞合的角度解释。所谓违法竞合是指行政违法行为人[3]一个违法行为触犯了两个以上行政法条款的情形。行政违法行为比刑事、民事违法行为在法治实践中的表现都要复杂一些,这既由行政处罚规范事态的复杂性所决定,又由行政违法行为发生概率相对较高所决定。前者是说行政法对社会关系的设定是最多的,从一定意义上讲,行政法设定的社会关系是刑事法律关系、民事法律关系成立的基础。[4]其所设定关系的复杂性使介人其中的行为所触及到的关系亦相对较多。例如,一个违反广告法的行政违法行为可能同时触及到产品质量法关系、消费者权益法关系、文化行政法关系等等。后者是说行政违法在所有违法行为中发生的概率是最高的,要比民事、刑事违法率高出上万倍。行政法本身就是一个类的概念,即我们通常所说的法律群,在这一类的概念之下,有诸多具体的法律形式,这些法律形式亦设定了诸多具体的禁止性事项。行政违法行为人一个行为常常置于无数行政法规范的包围之中,而包围这一违法行为的行政法规范都可能没有相应的处罚形式。在行政法适用中,每个行政法规范都可以对行政相对人的某一行为说不,这便决定了一个违法行为通过多个法律设定的不同处罚种类予以处罚的情形,这是行政处罚并用的第一个行政法理解释。在行政法适用中,一个法典中的不同条文、几个规制同一事项的不同法典、一个规定两个完全不同事项的行政法典[5]都可能导致处罚并用的发生。
第二,从过罚相当的角度解释。过罚相当或称过与罚相适应是从刑事法中的罪刑相适应原则移植过来的。刑事法律中的罪刑相适应是指行为人对自己的犯罪行为必须负责任,而所负责任与行为人的主观恶性、行为本身的危害后果要一致起来,不能出现罪与刑的脱节。“当然,这种把惩罚的严厉程度和犯罪的严重程度加以联系的方式要受到许多难题的困扰,假如我们想要严格地按字面来理解它的话。这些难题中最首要的难题是相当平常的:即使可能把所有犯罪都按相对的严重程度加以排列,我们进行比较的出发点或基础也必须是一种犯罪,对这种犯罪的刑罚是法定的而不是通过同其他犯罪的比较而予确定。我们必须从某一点出发,而且这一出发点实际上倾向于是对某一特定犯罪的传统或通常的惩罚。其次,什么东西介于犯罪导致的客观危害和引起该犯罪的主观恶意之间而成为‘严重性’的尺度,是不明确的。过失导致一个城市的毁灭比故意伤害一名警察更恶吗?或者,我们是否应当关注客观危害和主观恶性两者?第三,如果提到犯罪行为的主观恶性,依靠人的判断能揭示并且比较不同人的动机、诱惑、机会和恶性吗?无疑,如果我们认为在一般情况下犯罪的种类只是模糊地体现着实际发生的具体犯罪,那么我们就可能接近这样一种思想,即惩罚的严厉程度应同各不同犯罪的不同‘罪恶’或严重程度相适应。我们可以在故意伤害和非故意伤害之间作出几点大体上的区别:我们可以承认诱惑和软弱的标准之类型,并且使用这些标准的类型来减轻或加重对一特定种类犯罪的标准之惩罚的严厉程度。我们将在后面探讨这样一种大体的传统之标准的社会目的。但是,我们必须记住它只是大体上的。” [6]行政处罚中过罚相适应是指行政违法行为人实施行为的主观恶性和危害后果要与其最后承担的处罚责任对应起来。此处所讲的对应既包括违法行为人的责任要与其实施的违法行为的质相对应,又要与其实施的违法行为的量相对应。质的对应是指行为人行为的危害范畴如果存在于精神领域,行为人就要承担更多的精神责任,行为人行为的危害范畴如果存在于物质领域,行为人就要承担更多的物质责任。我国将当事人违法行为分为营业性与非营业性并分别给予不同处罚的制度就充分考虑了行为的质,即违法行为及其责任在质上的适应性。量的对应则是指行为人行为的危害程度如果能够用数量计算或者能够作出非常间接的量上的估算,其所负的责任应当与危害的程度在量上对应。行政处罚的责任形式即罚则是非常有限的,《行政处罚法》仅仅将处罚种类限制在六类,这与刑事处罚的责任形式不可比拟,尤其与行政处罚制裁的量无可比拟。以行政处罚中最严厉的行政拘留为例,最高期限亦仅仅为15日,但是,行政违法行为的状况以及法律关于行政处罚适用范畴的状况却是另一种格局。质言之,我国行政处罚的罚则与行政处罚违法行为的类型和违法行为的性质基本上是对应不起来的,即罚则的量度低于违法行为的量度,这在单个行政处罚中表现得最为突出,那么,处罚并用便是解决这一问题的主要手段。例如,《中华人民共和国烟草专卖法》第31条第二款规定:“承运人明知是烟草专卖品而为无准运证的单位、个人运输的,由烟草专卖行政主管部门没收违法所得,并处罚款。”即此一违法行为只有将没收违法所得与罚款并用才能做到过与罚相适应。
第三,从执法体制的角度解释。行政法的适用与行政执法体制的关系密不可分,不同的执法体制会使行政处罚的适用呈现不同的状态。这中间的关系原理基本上是这样的:执法体制愈分散,行政处罚适用就愈分散,导致行政处罚并用的状态愈少。因为分散的执法体制将导致各个行政机关根据自己的职权行使管理权,对于了一个行为违反其他法律的情形可以不予过问;执法体制愈集中,行政处罚适用就愈集中,反之,行政处罚的并用则会增多,因为,集中的执法制度常常将违反两种不同法律的违法行为并而处置,合并处置的结果便是行政处罚的并用。《行政处罚法》第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”该条为我国行政处罚权的相对集中提供了法律依据,依该条规定,在多年尝试的基础上,[7]2002年8月国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》,使我国行政处罚机制相对集中,集中以后一个行政执法部门能够行使多个部门的处罚权限,其有权利对一个行政违法行为的违法情形作出全面判断,对一个违法行为所触犯的多个行政法条文的情形了如指掌。如城市管理领域的执法主体集中了环境卫生、城市规划管理、市政管理、环境保护管理、公安交通管理等若干方面的处罚权,而一个违法行为违反上列规定的情形便可导致处罚并用。
第四,从违法主体的特殊类型解释。行政处罚并用是以行政违法行为为对象的,即并用是针对一定行为的并用,这是没有争议的。但是,当我们分析违法行为时不能不联系到违法行为的实施者,即违法行为的主体。主体是行为的发动者,是行为过程的决定者,是行为结果的受益者或承受者。因此,当一个行政主体针对某一个违法行为确定并用时,它将并用的罚则与违法行为的责任人结合起来。事实上,违法行为的“一”并不必然代表行为主体的“一”,即一个违法行为的行为主体常常有多元化的倾向,要么两个主体实施了一个违法行为,要么作为组织的主体实施了违法行为,而作为组织中的个人则是这一违法行为的决定者。处罚机关要根据主体的不同情况进行责任分担,也就是说,行政主体针对一个违法行为进行处罚时,要根据主体的不同情况并用两个以上的处罚,对于每个主体而言,处罚种类可能是一个,但对于违法行为而言处罚种类则是一种并用状态。例如,《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第69条规定,对于造成环境污染的部门除由相应的企事业单位承担责任外,相关的责任人员亦应承担责任。事实上,环境保护机关在对环境违法行为进行处罚时,对于一个违法行为常并用两个以上的行政处罚形式,一个是针对违法行为中的法人,另一个则是针对直接责任人。行政相对人共同实施违法行为的情况亦可能带来在一个行政违法行为中的处罚并用。
综上,笔者认为,行政处罚并用具有深刻的行政法理。
二、行政处罚并用的法律类型
在行政行为理论中,有诸多复杂的行政行为类型,这些复杂的行政行为类型对于我们研究行政处罚并用有一定的参考意义。第一种复杂的行政行为类型是共同行政行为,而共同行政行为本身还有诸多的具体类型,如行为主体为两个以上,行为对象是一个的称为积极的共同行政行为;行为主体为一个,行为对象为多个的称为消极的共同行政行为,两方都为两个以上的则称之为混合的共同行政行为。共同行政行为的理论可以用来指导我们分析行政处罚并用,尤其在行政处罚并用类型的划分上具有一定的意义。例如,两个以上行政主体对一个行政相对人作了两个不同种类的行政处罚,而这样的处罚就存在于共同行政行为之中。第二种复杂的行政行为类型是复合式行政行为,即一个总的行政行为之中包括了若干不同层次的具体行政行为,如一个主行政行为中包括了若干从行政行为,或者两个主行政行为由一个从行政行为支撑等。行政行为类型理论在我国是需要予以完善的,由于本部分主要是针对处罚并用类型的研究,行政行为的类型不是本文的重点,因此,在这里不予展开讨论,但无论如何行政行为的分类理论对行政处罚并用的类型有决定性意义。综观行政法治实践中行政处罚并用的情况,笔者认为,可以将其概括为下列类型。
其一,一个单一违法行为中的处罚并用。所谓一个单一违法行为,是指由一个自然人或者一个法人实施了法律禁止的某一种单一状态的违法行为情形。在单一违法行为情形下,违法行为人是单一的,或者是一个自然人,或者是一个法人,而且这个违法行为中的自然人或法人是唯一能够承担法律责任的主体。如在法人违法的情形下只有法人对其违法行为负责,而法律没有要求法人中的负责人或者直接责任人负连带责任。例如,《中华人民共和国矿产资源法》第42条第二款规定:“违反本法第6条的规定将探矿权、采矿权倒卖牟利的,吊销勘查许可证、采矿许可证,没收违法所得并处以罚款。”此条的处罚对象是法人,而对其进行的处罚形式是三种处罚的并用;在单一违法行为的情形下,违法行为也是单一的,即当事人所违反的是一个法律规范的规定,而不是两个以上法律规范的规定。再如,《中华人民共和国渔业法》第37条规定:“外国人、外国渔船违反《渔业法》第8条规定,擅自进人中华人民共和国管辖水域从事渔业生产或者渔业资源调查活动的,渔业行政主管部门或其所属的渔政监督管理机构应当令其离开或者将其驱逐,并可处以罚款和没收渔获物、渔具。”该条规定对一个当事人、一个违法行为给予了三种类型的处罚形式,即驱逐出境、罚款和没收。单一违法行为中的处罚并用在绝大多数情况下是一种羁束的行政行为,即处罚机关必须将两种以上的行政处罚合并使用,没有裁量的余地。
其二,一个复合违法行为中的处罚并用。我国行政法学理论中没有复合违法这个概念, [8]但是,在行政诉讼中诸多共同行政诉讼,尤其被告为两个以上的积极共同诉讼就是由行政相对人的合并违法引起的。所谓复合违法,是指一个行为人实施了一个违法行为,但这个违法行为违反了两个或者两个以上的行政法规范。在复合违法的状态下,行为主体是一个,即或者一个自然人、或者一个法人,行为人的行为也是一个,就是说行为人只有一个主观上的故意和过失,所造成的损失也是一个,但其所违反的行政法规则是两个或者两个以上。这相当于刑事法律中的牵连犯,就是行为人为了实施一个犯罪而触犯了另一个罪名。 [9]一个复合违法行为在行政处罚中的并用不是由某一单一法律规范框定的,只有当行政主体对某一违法行为人适用行政处罚时才能发现这是一个复合的违法行为,因此应当予以处罚并用。如违法行为人为了从事医疗行业的活动,在没有办理卫生许可、工商许可、税务许可的情况下便开展医治活动,并在医治中造成了事故。当事人这一违法行为对于当事人来讲主观故意只有一个,危害后果甚至也是一个,但是,该行为却违反了工商行政法、卫生行政法、税务行政法、治安处罚法等四个以上的行政法规范。显然,对于当事人这样一个违法行为只能用复合式违法进行定性,而这样的复合式违法所带来的必然是合并式行政处罚。进一步讲,行政相对人要承担各个部门法中规定的行政处罚形式,或者被取缔、或者被没收财产、或者被罚款、或者被治安拘留。上列诸种都可以同时用于行政相对人此一种违法行为上。
其三,一个单一违法行为中复合主体的处罚并用。依据共同行政行为理论,一个行政主体常常对多个违法当事人作出一个同样的具体行政行为,或者在一个同一的具体行政行为中涉及到了两个以上的当事人。同样行政行为是共同行政行为的一种类型,在这个共同行政行为中有多个当事人具有同样的权利义务关系,虽从诉讼理论中将这些行政行为称为同样行政行为,但就整个行为过程看则是一个共同行政行为,因为引起这一行政行为的法律事实是一个,这一行政行为中的权利和义务也基本上是一个,只是权利义务主体中的行政主体为“一”而相对一方为“多”,这种“一”与“多”同时存在于一个法律事实之中。还要指出的是,这里的同样行政行为是从大的行为类型而论的,比如都是行政处罚行为。而行为的具体形式则是不同的,正是这种行为形式的不相同性使行政处罚合并有了存在空间。同一行政行为则是指行政主体的一个行政行为中涉及的行政相对人其权利义务不可分割,而在同样行政行为下权利和义务则可以予以分割。例如,五个农民在自己的责任田上违法联合建起一栋楼房,行政机关可以作一个行政处罚行为,其中的权利义务对五人都有利害关系,这便是一个同一行政行为,而当事人则是多个。再如治安违法中,若干肇事者共同实施一个违法行为,公安机关对若干当事人作出一个同样的行政行为,其中各个当事人的权利和义务能够被分离开来。这两种情形的复合主体都可以带来行政处罚的并用。如上述后一例子中,公安机关可以对五个人根据情节轻重并用罚款、行政拘留、警告等不同的罚则,在这种情况下,并用是对一个行为而言的,不同主体可能承受了不同的处罚种类。在上述前一例子中,土地管理机关可以并用拆除违章建筑、罚款没收一定财物、警告等不同的罚则,但这几个不同罚则所面对的主体是相同的。
其四,一个复合违法行为中复合主体的处罚并用。行政违法行为的复合性与行政违法主体的复合 性没有必然联系,而二者也没有理论上的可比性。即是说,复合性违法行为可以是一个主体实施的,也可以是多个主体共同实施的。反过来说,多个主体即可以实施一个单一的违法行为,又可以实施我们称之为复合式的违法行为。二者虽没有逻辑上的关联性,但是,复合式主体实施复合的行政违法行为都足以构成行政处罚并用的一个独立类型。具体地讲,在一个违法行为的状态下,从违反法律规定的情形看是多个违法情形,即这一行为违反了两个或者两个以上的行政法规范。而在这一违法行为中,主体是多个当事人。例如,在某一林木违法的行政案件中,三个当事人为了通过从林区运走木材获取非法利益而纠集在一起,并作了适当分工,由甲负责从林区收购木材,由乙将收购的木材转移出山,由丙将木材从林区运往销赃地。这三个人实施的行为分别违反了林业管理的三个法律规定,即非法收购木材、无出山证将木材转移出山,无准运证运输木材。这三个违法行为人是这一违法行为的共同实施者,但三个人的行为却触犯了三个不同的行政法规范,而且三个规范中的处罚形式亦有所不同。林业管理机关只能将该案件作为一个违法行为来处理,而这一违法行为的主体和行为状态都是复合性的。此种情形引起的处罚并用非常复杂,即可以并用于每一个不同的当事人,也可以分别并用于三个不同的当事人。
其五,处罚对象二元型处罚并用。我们知道,在行政法律责任理论中,存在连带责任的理论。所谓连带责任,是指在一个违法行为中,由一个行政责任人承担一定的责任,其他相关责任人将主要责任人承担的责任予以适当分配的责任形式。连带责任中责任主体是两个或者两个以上,而它们共同对一个违法行为负责。一般的法律条文对于这种连带责任都有所反映,当然,前提是具有连带责任存在的条件。例如《中华人民共和国电力法》第67条规定:“违反本法第49条第二款规定,减少农业和农村用电指标的,由电力管理部门责令改正;情节严重的,对有关主管人员和直接责任人员给予行政处分;造成损失的,责令赔偿损失。”《中华人民共和国公路法》第74条也有一个类似规定,在这一规定中,处罚对象是二元型的,即既要处罚作为法人的组织,又要处罚作为法人中的自然人,一般是负责人和直接责任人。我国有关环境违法处罚中的情形基本上都是这样的结构,而行政机关在制作行政处罚书时将二元写在一起, [10]并用不同的处罚种类。
三、行政处罚并用的法律控制
国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》指出:“相对集中行政处罚权是行政处罚法确立的一项重要制度。各省、自治区、直辖市人民政府开展相对集中行政处罚权工作,要严格执行行政处罚法的各项规定,保证全面、正确地实施行政处罚法,促进政府和政府各部门严格依法行政。” [11]《行政处罚法》第4条也规定:“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的,不得作为行政处罚的依据。”由此可见,行政处罚法治化是我国行政处罚制度改变和完善的始点和终点,其中行政处罚并用是行政处罚适用中最为敏感的问题,这是因为,一方面,行政处罚并用是行政法治在一定阶段的必然,因为没有并用可能难以做到过罚相当;另一方面,行政处罚并用必须依法为之,对行政处罚并用进行必要的法律控制是完善行政处罚实施制度的必要选择。笔者对行政处罚并用的法律控制提出下列建议。
(一)关于行政处罚并用的法律原则。《行政处罚法》关于行政处罚适用作了不少原则和制度上的规定,就制度规定而论,规定了行政处罚中从轻或减轻处罚的情形,行政处罚追诉时效制度、行政处罚责任追究的年龄等等。就行政处罚适用的原则而论,如第23条规定:“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”这实际上是对处罚与纠正违法行为相结合原则的规定,尤其规定对于行政相对人同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚等。《行政处罚法》在规定罚款不得并用时,对其他形式处罚的并用留下了一个非常大的空间,主要体现在:一方面,罚款与其他行政处罚可以并用;另一方面,其他行政处罚相互之间可以并用。由于诸种行政处罚形式几乎都可以并用,这必然使行政处罚的操作遇到诸多障碍。在笔者看来,由于《行政处罚法》是在我国行政处罚实施的规范化程度和行政处罚制度化程度还不高的背景下制定的,因此没有对行政处罚并用的原则作出规定。尽管法律没有规定处罚并用的制度规则甚至原则,但执法机关在实施行政处罚时必须寻求相应的原则,正如杰尼索夫所指出的:“司法机关与行政机关不得借口立法的不完备而不解决案件。他们应解决在法律中寻找不到直接答案的问题。在某些案件中立法如不完备,司法机关与行政机关则采用类推的方法—法律的类推与法的类推。这种方法即是对于某一事物引用规定最相似之条款或就该国立法与政策之总精神而引用适当的条款。如法律中对于如何解决该具体案件如无直接的指示,就应该根据与该事件最相适合的法律来解决,或根据国家立法的总原理与政府的政策(法的类推)来解决。” [12]即是说,行政机关必须依相应的原则实施处罚并用。笔者认为,《行政处罚法》总则部分规定的公平原则、公正原则、过罚相适应等原则应当是第一层次的原则;第二层次的原则应当是有关行政处罚适用的原则,如罚款不能并用原则等;第三层次的原则应当是行政处罚并用的独有原则。笔者认为,质量对应原则应当成为处罚并用的特有原则,即根据违法行为的性质确定处罚种类、确定处罚中何种处罚为主、何种为辅。如果某一处罚使一违法行为人的过错和责任对应起来了,此时就不应当再选择新的处罚种类,即应当排斥并用。
(二)关于行政处罚并用的禁止事项。我国目前行政法规范中除了罚款不能并用两次外,对其他并用似乎没有限制,主要体现为:一是我国法律在规定处罚并用时,几乎都是羁束性规定,即行政机关在处罚时必须将两个不同的行政处罚形式共同使用,而不是选择是否合并使用。例如,《中华人民共和国电力法》第63条规定:“违反本法第25条规定,未经许可,从事供电或者变更供电营业区的,由电力管理部门责令改正,没收违法所得,可以并处违法所得五倍以下的罚款。”该条规定的三个处罚形式似乎是处罚机关必须选择的。二是我国相关法律文件虽没有规定处罚并用,但也没有规定禁止并用的问题。例如,《中华人民共和国民用航空法》第203条规定:“违反本法第35条的规定,未取得生产许可证书、维修许可证书而从事生产维修活动的,违反本法第92条、第147条第二款的规定,未取得公共航空运输经营许可证或者通用航运经营许可证而从事公共航空运输或者经营性通用航空的,国务院民用航空主管部门可以责令停止生产、维修或者经营活动。”该条虽只规定了一种处罚形式,但并没有禁止行政机关并用其他处罚手段。在行政执法实践中,一些行政机关就常常在法律规定只有一种处罚形式的情况下并用其他处罚形式。上述表明,国家应当通过法律规范对行政处罚并用作一些禁止性规定。首先,可以规定在法律规定只有一种处罚形式的情况下禁止行政机关并用其他处罚,这样的禁止性规定对于行政处罚制度的完善并不多余,而且我们可以通过在《行政处罚法》中设立修正案的方式、或者制定单行法典的方式确立这样的制度,换言之,该制度的确立并没有法律上的障碍。其次,法律应当禁止两种处罚种类接近的处罚形式的并用。例如罚款、没收财物、退还原物等基本上都是经济性制裁,若干种经济性制裁同时使用既可能让行政相对人无法承受,又有可能无法执行。再次,根据违法行为的性质确定处罚并用的种类,如可以禁止在经济性的违法行为中进行精神处罚的并用,或在精神性的违法行为中进行经济处罚的并用。
(三)关于行政处罚并用的适法主体。《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》规定:“集中行使行政处罚权的行政机关履行原由多个部门行使的职权。” [13]显然,相对集中行政处罚权以后,行政处罚的主体由原来的相对分散化变得相对集中化。行政处罚并用是基于一个违法行为而论的,依行政法理论,一个违法行为只能由一个主体追究责任,如果当事人的违法行为确实违反了多个行政法规范,对多个行政管理职能部门的管理过程造成了阻滞,那么,多头部门应当具有追究当事人违法行为的权利。但是,这样的追究同样不能分散进行,而应当集中以后进行,即若干行政机关可以针对当事人的这一行为实施一个共同行政行为。在这种共同行政行为中,行为主体只是一个而不是多个。相对集中行政处罚权后行政处罚并用的情形将会增多,正如前述,在这种情况下,一个行政机关行使了多个领域的处罚权,必须将一个行为违反多个行政法规范的情形予以集中和统一。由此而论,行政处罚并用的主体应当通过法律手段限定为一个主体。
(四)关于行政处罚并用的程序规则。《行政处罚法》本身就是一个有关行政处罚的程序法,其中的主要内容是有关的程序条款,如行政处罚设定的程序,行政处罚管辖、行政处罚适用,尤其关于行政处罚的决定规定了三个相互联系的程序规则,即简易程序、一般程序和听证程序等。当然,还规定了行政处罚的执行程序。其中一些程序规定是非常具体的,例如《行政处罚法》第37条第二款规定:“行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在7日内及时作出处理决定,在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”该法对行政处罚决定规定了四种情形,包括应受处罚的情形、不予处罚的情形、不得给予处罚的情形、案件移送的情形。这些规定从表层看是非常具体的,但是,若从深层分析则存在一些问题,例如,它没有涉及到行政处罚并用的程序问题,而我国的一些部门行政管理法在规定行政处罚并用以后亦没有规定并用的程序,例如,《中华人民共和国外资金融机构管理条例》第44条规定:“外资金融机构违反本条例第四章的有关规定从事经营的,中国人民银行或其有关分行有权责令纠正、调整业务或者补足有关资金,并可以处以五千元至三万元人民币等值外汇的罚款。”这一并用的行政处罚依何种程序操作我们无从知晓。笔者认为,行政处罚并用应当有独立的程序规则,而目前行政处罚并用中并没有主次之分,可以参照刑法中主刑与附加刑区别运用的方式在行政处罚中将主罚与附加罚予以区分,然后,可以规定若主罚能够达到制裁目的的就不能再适用附加罚。



注释:
[1]对于行政处罚竞合,我国行政法学界有一些研究,但是,行政处罚竞合与行政处罚并用不是同一意义的概念,处罚竞合是针对行政处罚行为人的违法性质及这种违法性质在处罚过程中的职能交叉而使用的,它主要不是针对行政相对人处罚中的种类,二者可能有部分重合关系,但不是一个范畴的问题。
[2]行政处罚的种类在传统教科书中主要指行政处罚所分布的行政管理领域,如工商行政处罚、税务行政处罚、物价行政处罚、土地行政处罚等。而处罚的责任形式是罚则,这与刑事责任中的罚金一致起来了。因此,笔者认为,行政处罚法将罚则改为种类欠妥当。
[3]在刑事法学中,对犯罪嫌疑人的称谓一般用行为人,笔者为了将刑事法律中的行为人与行政法中的当事人予以区分便使用了行政违法行为人概念。
[4]行政法所设定的关系形式对其他部门法的影响是巨大的,在法治实践中,民事法律关系中权利义务的确定常常要以行政法关系为基础。如2006年9月11日,南京市中级法院审理的一起火车轧断少年左腿案,就是依据行政法规范作出的民事调解。案情如下:陈秋就读于栖霞区尧化门一所外来人口流动学校,距校门口60米就是一条铁路。校门口的石梯可以直通到铁路旁。2004年11月26日中午,陈秋放学回家,见铁路上停着一辆火车,就与几个小朋友一起通过石梯走到铁轨上,爬上火车车厢玩耍,这时火车突然启动,陈秋慌忙从车厢跳下,结果左脚被拖入车底,被火车轧成6级伤残。2006年3月17日,南京市栖霞区法院开庭审理此案。律师当庭出示两张照片,证明陈秋受伤,铁路部门存在严重过错。一张照片是学校门前的石梯没设防护措施,上了石梯就是铁轨,石梯的不设防让小学里的孩子们能轻易走上铁轨,极易发生危险;另一张照片是紧邻铁路两边是一座村庄,证明这段铁路不在荒郊野外的无人区,人口众多的村庄到铁路的最短距离不足50米,附近还有小学,但铁路两旁却不见护栏等隔离设施,显然违反了2005年4月起实施的国务院《铁路运输安全保护条例》中“铁路运输企业应当在铁路线路安全保护区边界设立标桩,并根据需要设置围墙、栅栏等防护设施”的规定。2006年5月11日,南京市栖霞区法院对此案作出公开判决:铁路部门在直通铁道的石梯处未设任何警示标志和护栏,没有尽到注意义务,应对事故负主要责任,赔偿陈秋各项经济损失20.5万余元。一审判决后,被告不服,向南京市中级法院提起上诉,经南京市中级法院调解,铁路部门同意赔偿陈秋10万元,并承担一、二审案件所有的受理费、诉讼费。参见孟亚生:《左腿被火车轧伤少年获赔10万元》,载新华报业网:http://ever. xhby. net/content/2006 -09/19/content_1404596. htm,发布时间:2009年9月19日。
[5]行政法典与行政事态之间的关系非常复杂,一个行政事项常常有多个行政法典进行规制。例如,我国有关城市建设的行政法规范就有多部,它们虽然处在不同的立法层次之中,但在规制事态的适用中两个以上法典之间会有一定的重合;有时,规制两个不同事项的行政法典在适用过程中也有可能重合,例如,调整土地行政管理的行政法规范有可能与调整税收行政管理的行政法规范在适用中重合,而这两个行政法规范调整的事态并不相近。一个典则中的多个条文之间的重合更是十分常见,例如,《中华人民共和国治安管理处罚法》在适用时就有多个条文之间会形成对事态调整的重合关系。
[6][英]H.哈特:《惩罚与责任》,王勇等译,华夏出版社1989年版,第155—156页。
[7]相对集中行政处罚权的起初尝试是与行政综合执法结合在一起的,这都基于《行政处罚法》第16条的规定,后来在施行过程中,相对集中行政处罚权似乎成了一个独立的东西,其不再与行政综合执法相等同。究竟将相对集中行政处罚权与行政综合执法放在一起进行制度设计,还是对它单独进行制度设计是需要进行探讨的问题。
[8]复合违法是行政法治实践中大量存在的问题,这种复合违法的状况要比犯罪中的一个行为触犯多个罪名的状况常见得多,只是我国行政法学界的研究还没有进入到这个层次而已。在行政法学理论中构设复合违法的概念和理论是非常有必要的。
[9]“牵连犯就是行为人实施某一犯罪,而其手段行为或者结果行为又触犯其他罪名的情况。”参见邹瑜主编:《法学大辞典》,中国政法大学出版社1991年版,第1157页。
[10]参见谢发友、李萍主编:《产品质量法新释与例解》,同心出版社2000年版,第297—298页。
[11]《行政法配套规定》,中国法制出版社2006年版,第95页。
[12][苏]杰尼索夫:《国家与法律理论》,方德厚译,中华书局1951年版,第464页。
[13]前引[11],第99页。

临沂市市级基本支出预算管理试行办法

山东省临沂市人民政府办公室


临沂市人民政府办公室关于印发市级基本支出预算和项目支出预算管理试行办法的通知

         临政办发[2004]128号

市政府各部门、各直属机构,县级事业单位,各高等院校:
  《临沂市市级基本支出预算管理试行办法》和《临沂市市级项目支出预算管理试行办法》已经市政府研究同意,现印发给你们,请结合实际,认真遵照执行。

                                 二○○四年九月十七日


                临沂市市级基本支出预算管理试行办法

  第一章 总则

  第一条 为规范和加强市级行政事业单位基本支出预算管理,提高资金使用效益,保障行政事业单位正常运转的资金需要,根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》,制定本办法。
  第二条 本办法适用于市级行政事业单位行政经费和事业经费基本支出的预算管理。
  第三条 基本支出预算是部门支出预算的组成部分,是行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划,其内容包括人员经费和日常公用经费两部分。
  第四条 编制基本支出预算的原则
  (一)综合预算原则。在编制基本支出预算时,预算内外资金要统筹考虑、合理安排。
  (二)优先保障原则。预算资金的安排首先保障行政事业单位基本支出的合理需要,以保证其机构正常运转和完成日常工作任务。
  (三)定员定额管理的原则。基本支出预算实行定员定额管理,在对行政事业单位进行分类分档的基础上,根据历年收支情况和保证正常运转的需要,测算制定基本支出定员定额标准,按照定额标准,核定单位的基本支出预算。对实行财政定额或定项补助以及没有财政拨款的事业单位,可以按照财务制度规定和部门预算编制要求,结合单位的收支情况,采取其他方式合理安排基本支出预算。

  第二章 制定定额标准的原则和方法

  第五条 定员和定额是测算和编制行政事业单位基本支出预算的重要依据。
  定员,是指市级机构编制主管部门根据市级行政事业单位的性质、职能、业务范围和工作任务所下达的人员配置标准。
  定额,是指根据市级行政事业单位机构正常运转和日常工作任务的合理需要,结合财力的可能,对基本支出的各项内容所规定的指标额度。
  第六条 制定定额标准的原则
  (一)制定定额标准要以公平为前提,保障单位的正常运转需要。
  (二)制定定额标准要量力而行,以财力可能为基础,切合实际,具有可行性。
  (三)制定定额标准要规范化,制定方法要具有科学性。
  第七条 制定定额标准的方法
  (一)依据国家有关的方针、政策,财力状况,社会物价水平及单位的工作量、人员、资产等数据资料制定定额标准。
  (二)根据基本支出的特点,对政府预算支出“目”级科目进行合理调整、归并,形成若干基本支出定额项目。
  (三)基本支出定额项目包括人员经费和日常公用经费两部分。
  人员经费包括政府预算支出目级科目中的“人员支出”和“对个人和家庭的补助支出”。具体定额项目包括:基本工资、津贴、奖金、社会保障缴费、退职(役)费、抚恤和生活补助、医疗费、住房补贴、助学金、其他人员经费等。
  日常公用经费包括政府预算支出“目”级科目中的“公用支出”中属于基本支出内容的支出。具体定额项目包括:办公费、水电费、邮电费、取暖费、交通费、差旅费、日常培训费、招待费、福利费、一般会议费、日常维修费、一般购置费、其他日常公用经费等。
  (四)为规范定额管理工作,根据行政单位承担的职能和事业单位的行业及业务特点,将行政事业单位分为若干类型。在核准同类单位工作量、占用的资源和相关历史数据资料的基础上,以人或实物为测算对象,确定各类单位各定额项目的单项基准定额。
  (五)在确定同类单位单项基准定额的基础上,确定同类单位的分档定额标准,最后确定各单位所应执行的各个单项定额标准。
  (六)各个单项定额标准的总和构成单位基本支出的综合定额。
  第八条 定额标准的调整定额标准的执行期限与预算年度一致;定额标准的调整在预算年度开始前进行;定额标准一经下达,在年度预算执行中不作调整,影响预算执行的有关因素,在确定下一年度定额标准时统一考虑。

  第三章 基本支出预算的申报核定与执行监督

  第九条 市级部门根据编制年度部门预算的要求,在规定时间内,组织编制本部门申报基本支出预算的基础数据和相关资料,按照规定格式报送市财政局。
  第十条 市财政局对市级部门报送的基础数据和相关资料进行审核,按照定额标准及有关依据,测算并下达基本支出预算控制数(包括人员经费和日常公用经费,下同)及财政拨款补助数。
  第十一条 市级部门在基本支出预算控制数额及财政拨款补助数额内,根据本部门的实际情况和国家有关政策、制度规定的开支范围及开支标准,在人员经费和日常公用经费各自的“目”级科目之间,自主调整编制本部门的基本支出预算草案,在规定的时间内报送市财政局。
  第十二条 市财政局在规定的时间内,对市级部门报送的预算草案进行审核汇总,上报市政府审定。经市人民代表大会批准后,及时向市级部门批复。
  第十三条 基本支出预算中按照规定应当纳入政府采购的支出,应当同时纳入政府采购预算,并按照政府采购的有关规定执行。
  第十四条 市级部门及所属单位应当严格执行批复的基本支出预算,强化支出控制,并对资金使用效益和财务活动情况进行分析、评价和监督。如因政策性原因,对预算执行影响较大,确需调整基本支出预算的,由市级部门报经批准后进行调整。
  第十五条 市财政局会同有关部门对市级部门基本支出预算执行情况进行检查监督,对违反国家有关法律、法规和财务规章制度的,依法进行处理。

  第四章 附则

  第十六条 本办法由市财政局负责解释。
  第十七条 本办法自下发之日起实行。



                 临沂市市级项目支出预算管理试行办法


  第一章 总则

  第一条 为规范和加强市级行政事业单位项目支出预算管理,提高资金使用效益,促进行政工作任务完成和事业发展,根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》,制定本办法。
  第二条 本办法适用于市级行政事业单位项目支出的预算管理。
  第三条 项目支出预算是部门支出预算的组成部分,是行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标,在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。
  第四条 项目按照其支出性质分为专项公用类、专项计划类、专项投资类、专项业务类和其他类项目。
  专项公用类项目,是指部门(单位)在日常公用支出以外的其他公用支出项目。包括大型修缮、大型购置、大型会议、专项印刷费、专项培训费、劳务费、租赁费、就业补助费、物业管理费、专用材料费和其他项目等。
  专项计划类项目,是指市政府批准设立的事关全市经济和社会发展的专项计划、工程、基金等项目。
  专项投资类项目,是指由市政府批准并按基本建设程序立项、审批,部门(单位)用财政性资金及其他资金安排的基本建设投资类项目。
  专项业务类项目,是指部门(单位)为履行其职能,在开展专项业务活动中持续发生的经常性的特定支出项目。
  其他类项目,是指除上述四类项目之外的项目。主要包括用科技三项费用、农业综合开发等资金安排的项目。
  第五条 在专项公用类项目中:
  大型修缮,是指经有关部门鉴定,需要对部门(单位)危险性房屋、建筑物及附属设施进行修缮,以及大型专业设备修理等项目。
  大型会议,是指市委办公室、市政府办公室《关于加强市级会议审批和经费管理的通知》(办字[1997]47号)规定的一类、二类会议,以及部门(单位)以市委、市政府名义召开的,要求各县区负责同志参加的会议。
  大型购置,是指部门(单位)按照有关规定在基本支出以外的设备购置项目,包括办公设备、专用设备、交通工具和大批量图书资料购置。
  专项印刷费,是指大宗账簿、表册、票证、规章制度、资料等的印刷费。
  专项培训费,是指在部门(单位)职工教育经费之外开支的,专门组织的政治学习培训和职工业务培训支出。
  第六条 项目支出预算管理的基本原则:
  (一)综合预算的原则。项目支出预算要体现预算内外资金统筹安排的要求。
  (二)科学论证、合理排序的原则。对申报的项目应当进行充分的可行性论证和严格审核,分轻重缓急排序后视当年财力状况择优进行安排。
  (三)跟踪问效的原则。市财政局和市级主管部门对财政预算资金安排项目的执行过程实施跟踪问效,并对项目完成结果进行绩效评价。

  第二章 项目库

  第七条 项目库是对项目进行规范化、程序化管理的数据库系统。
  第八条 项目库管理应遵循统一规划的原则。由市财政局统一制定市级部门项目库管理的规章制度、项目申报文本,统一设计计算机应用软件。
  第九条 项目库分为部门项目库和财政项目库。市级主管部门和市财政局按照规定对各自设立的项目库实行管理。
  市级部门项目库,由市级主管部门按照申报项目支出预算的要求,结合本部门特点,对本部门及所属单位申报项目进行筛选排序后设立。
  财政项目库,由市财政局根据项目支出预算管理的需要,结合财力可能,对市级部门申报项目进行筛选排序后设立。
  第十条 部门项目库由市级主管部门负责本部门预算管理工作的财务主管机构进行具体管理。
  第十一条 财政项目库由市财政局负责总预算的机构进行具体管理。
  第十二条 项目库中的项目应当按照轻重缓急进行合理排序,并实行滚动管理。

  第三章 项目申报

  第十三条 申报条件
  申报的项目应当同时具备以下条件:
  (一)符合国家、省和市有关方针政策;
  (二)符合财政资金支持的方向和财政资金供给的范围;
  (三)围绕市政府确定的工作重点,属于本部门(单位)行政工作和事业发展需要安排的项目;
  (四)有明确的项目目标、组织实施计划和科学合理的项目预算,并经过充分的研究和论证。
  第十四条 项目按照申报要求分为新增项目和延续项目。
  新增项目,是指本年度新增的需列入预算的项目。
  延续项目,是指以前年度已批准、并已确定分年度预算,需在本年度及以后年度预算中继续安排的项目。
  第十五条 项目申报文本由项目支出预算汇总表、项目申报书、项目可行性报告和项目评审报告组成。
  第十六条 项目申报的要求
  (一)科技三项费用类项目、农业综合开发项目,按照现行有关规定进行申报。
  (二)除上述项目之外的项目,部门(单位)申报当年预算时,都应按照规定,填写项目支出预算汇总表、项目申报书并附相关材料。
  (三)新增项目中预算数额较大或者专业技术复杂的项目,应当报送项目可行性报告、项目评审报告。
  (四)延续项目中项目计划及项目预算没有变化的,可以不再报送项目可行性报告和项目评审报告;延续项目中项目计划和项目预算发生较大变化的,应当重新编制项目可行性报告。
  (五)部门(单位)应当按照规定的时间报送项目申报材料,项目申报材料的内容必须真实、准确、完整。
  第十七条 申报程序
  (一)项目单位应当按照预算管理级次申报项目,不得越级上报。
  (二)市级主管部门对申报的项目审核后,将符合条件的项目纳入部门项目库。
  (三)对进入市级部门项目库的项目,市级主管部门择优排序后汇总向市财政局申报。

  第四章 项目审核

  第十八条 项目审核的内容主要包括:(一)项目申报单位及所申报的项目是否符合规定的申报条件;
  (二)项目申报书是否符合规定的填报要求,相关材料是否齐全;
  (三)项目的申报内容是否真实可靠,项目预算是否合理;
  (四)申报项目排序是否合理等。
  第十九条 市财政局对市级部门(单位)申报的项目进行审核后,对符合条件的项目,经与市级主管部门协商后,排序纳入市财政局项目库。
  第二十条 对延续项目中项目计划和项目预算发生较大变化的,以及新增项目中预算数额较大或者专业技术复杂的项目,市级主管部门和市财政局应组织专家或者委托中介机构进行评审。
  第二十一条 对年初难以落实到具体项目的预算外资金,作为机动资金管理,实行专项审批办法,用于单位不可预见事项的支出。

  第五章 项目排序

  第二十二条 排序原则
  (一)对市政府研究确定需由财政预算资金安排的重点支出项目优先予以保障;
  (二)对市级部门(单位)为维持其正常运转和完成特定工作任务每年都发生的,经常性的专项公用类和专项业务类项目予以优先排序;
  (三)其他项目根据市级财力状况,按照项目的轻重缓急、择优遴选后进行排序。
  第二十三条 排序方式
  (一)市级主管部门对申报的项目按照政府预算收支科目类(款)归集,并在项目库中进行排序。
  (二)市财政局对市级部门(单位)申报的项目按照政府预算收支科目类(款)归集,并在项目库中分主管部门进行排序。

  第六章 项目支出预算的核定与项目实施

  第二十四条 市财政局根据国家有关方针、政策和市政府确定的年度工作重点以及市级部门(单位)行政工作任务、事业发展目标,并根据年度财力状况和项目排序,核定并下达项目支出预算控制数。
  第二十五条 对列入部门预算的专项计划类项目,市财政局应会同市级主管部门,根据项目的具体情况,制定专门的管理办法,明确项目的支出范围,申报、审批程序,以及资金拨付、管理的规定等。
  第二十六条 对经常性的专项公用类和专项业务类项目,确实难以预计支出明细项目的,实行包干办法核定支出预算,按该项目前三年平均支出水平测算预算控制数,超支不补、结余留用。
  第二十七条 市级部门(单位)按照市财政下达的项目支出预算控制数,编制本部门(单位)项目支出预算草案。
  第二十八条 市财政局在规定的时间内,对市级部门(单位)报送的项目支出预算草案进行审核汇总,上报市政府审定。经市人民代表大会批准后,及时向市级部门(单位)批复。
  第二十九条 市级主管部门要按照批复的项目支出预算组织项目的实施,并责成项目单位严格执行项目计划和项目支出预算。
  第三十条 项目支出预算一经批复,市级部门(单位)不得自行调整。预算执行过程中,如发生项目变更、终止、调整预算的,必须按照规定的程序报批。项目完成后,如有结余资金,需报经批准后,编入下一年度预算结转使用。
  第三十一条 按照规定实行政府采购的项目,应当同时编入政府采购预算,并按政府采购的有关规定执行。应实行国库集中支付的项目,应按国库集中支付办法执行。

  第七章 项目的滚动管理

  第三十二条 项目库中的延续项目列入部门预算后,项目的名称、编码、项目的使用方向在以后年度申报预算时不得变动,项目预算按照立项时核定的分年度预算逐年安排。
  第三十三条 项目库中的延续项目有执行年限的,应当明确项目的起止年限,项目到期后自行终止。如项目到期后需继续安排预算的,视同新增项目,应重新申报。
  第三十四条 项目库中的延续项目实行滚动管理。每年项目支出预算批复后,市级主管部门和市财政局应对项目库进行清理,对到期项目予以取消。对延续项目按照市级主管部门中长期计划和编制部门预算的要求,滚动转入以后年度项目库,与下年新增项目一并申请项目支出预算。

  第八章 项目的监督检查与绩效考评

  第三十五条 市财政局、市级主管部门以及项目单位应当对项目的实施过程和完成结果进行监督、检查。对违反有关法律、法规和财务规章制度的,依法进行处理。
  第三十六条 项目完成后,项目单位应及时组织验收和总结,并将项目完成情况报市级主管部门;市级主管部门应当将项目完成情况汇总报送市财政局。
  第三十七条 对年度预算安排的项目实行绩效评价制度,绩效评价办法由市财政局另行制定,具体考评工作由市级主管部门和市财政局组织实施。
  第三十八条 市级主管部门和市财政局应当将项目完成情况和绩效评价结果,作为以后年度审批立项的重要参考依据。

  第九章 附则

  第三十九条 本办法由市财政局负责解释。
  第四十条 本办法自下发之日起实行。