从总理关心桃农进城谈开去

马子俊 胡文苑


近日有两则消息引起了社会广泛关注，一则“7月15日，温家宝总理视察河南期间，随机停车走进洛阳市孟津县送庄镇西山头村的村民家中。当地村民李剑雷因不满洛阳市区搞创建禁止进城卖桃，向总理“实话实说”，总理现场办公，解决了送庄镇桃农进城卖桃难题。洛阳其他县乡的瓜农也跟着进城直销的政策，和送庄镇桃农一样拿到了“进城直销特别许可证”。在总理解决孟津农民卖桃难的背后，隐藏着的却是农民进城直销瓜果的重重“壁垒”，在许多城市大搞创建之时，禁止农民进城直销瓜果并非个案。专家建言，城市决策应以市民生活便利为根本，而不是市容城管等部门只顾自己利益的“一刀切”。只有除却“壁垒”，农民进城直销瓜果之路才会顺畅。”（郑州晚报）

　　第二则《新安晚报》的消息说：“合肥今年提出了创建无摊城市的设想，由此禁止农民当街卖瓜，要求必须进入小区、农贸市场、小街巷等销售点，全市最初共设立78个西瓜销售点。由于销售点少且偏，不少瓜农被迫违规卖瓜，市民也直言买瓜不便。不久前，合肥数十位高校教授及离退休干部联名建议，要更加科学合理地设置西瓜直销点，方便瓜农卖瓜。”为此新华社还专门发表了评论文章，文章谈到“农民开车进城直销瓜果，确实对城市环境、交通管理带来一定压力，也加大了城市管理的成本。但如果城市管理者按中央的要求，少算“管理账”，多算“统筹账”，就会明白，城市多花的“小钱”、管理上的麻烦，会变成农民增收的“大钱”，让农民得到最大的便利。

　　城市创建卫生文明城，本来无可厚非，但要看一看是否具备相应的基础。这个基础，不仅是城市财力、设施等“硬件”，还应包括与这座城市发生着越来越紧密联系的广大农民的实际状况。在快速、便捷的农产品流通渠道建立起来之前，以“禁令”为手段，刻意追求创建，脱离当地实际情况。这就提醒我们各级领导干部，如何按照党中央的要求，从人民群众特别是农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手考虑问题。各级干部特别是在地市县工作的干部们，如何切实做到权为农民所用、情为农民所系、利为农民所谋，是值得认真反思的一个重大问题。洛阳农民“卖桃难”提示我们，城市管理者的每一项决策，都应充分考虑群众利益，尤其要把农民利益放在“重中之重”的位置考虑，种种损害农民利益的“城市禁令”都应取消。”（新华社记者林嵬）

　　洛阳市为了搞创建，对卖桃的农民设了“禁令”，没有固定摊位和证件的果农，就进不了城。温家宝总理要求认真解决这项关系农民切身利益的问题的指示给各级城市管理行政执法机关改变工作方法和作风提出了新的要求和契机。总理为何关心农民进城卖桃，这是因为在总理心目中，市容整洁与农民增收，城市形象提升与新农村建设，并不矛盾，只要以人为本、科学规划，许多事情都可以协调好。总理所关注的问题也给我们城市管理行政执法机关在城市管理过程中如何正确落实科学发展观，真正体现“以人为本”管理理念上了很好的一课。

　　长期以来，我们城管执法一直习惯于粗放式管理，一直在“管、卡、掐”上做文章，围追堵截是我们惯常的工作方式。缺乏统筹安排的规划和管理理念，很多事情往往不给利益相关者合理表达机会，就”一刀切”的一禁了之。这样做虽然管理的目标暂时可以得到实现，但是带来的负面效果也是明显的，甚至造成不好的社会影响，到头来原先制定的管理目标也无法实现。

　　就以农民卖瓜的问题来说，如果我们各级城管行政执法机关为创建在流通环节层层设卡，势必造成农民销售困难，辛辛苦苦种出的瓜烂在地里，或是几分钱的卖掉。眼巴巴的看着城里七角至一块的行情，望城兴叹，严重挫伤农民的生产积极性。

　　在各级行政机关转变政府职能，打造服务型政府的今天，这种只算自己部门小帐，不算社会利益大帐的管理理念是不合时宜的。

　　新公共管理理论告诉我们：

　　(1)政府服务应以社会和公众的需求为导向；建立以公共行政价值取向的“有限政府”，从原来扮演“管制者”角色向“服务者”角色的转变，由“政府中心”转变为“公众中心”，将“服务”的理念贯穿落实到工作的整个过程和各个环节。
　　(2)更加重视政府的产出、结果、效率和质量；
　　(3)主张放松行政规制，实行绩效目标管理，强调对绩效目标完成情况的测量和评估；
　　(4)政府应广泛采用企业中成本──效益分析、全面质量管理、目标管理等管理方式。

　　温总理在政府工作报告也提出：“努力建设服务型政府。创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平。政府各部门要各司其职，加强协调配合。健全社会公示、社会听证等制度，让人民群众更广泛地参与公共事务管理。大力推进政务公开，加强电子政务建设，增强政府工作透明度，提高政府公信力。”

　　为达成上述诸目标，笔者认为在城市管理决策过程中必须建立利益表达和衡量机制。因为城管工作涉及方方面面，管理的对象不但有城里人，也有广大的进城人员和外来务工者。他们的利益需求多种多样，甚至有互相矛盾的地方。如何在构建和谐社会的大时代背景之下，在城管工作中达到诸利益团体利益元的最大交集，并不是一件容易之事。这给我们的工作提出了很高的要求，也是我们做好城管工作的必由之路。那么在有限的资源范围内，如何用最有效的手段取得各个利益团体最大的共识，为我们的城管治理措施争取广泛的群众基础，获得认同，求得正当性。是每个城管工作者必须思考的课题。

　　要取得相对人的认同，除了法律赋予的正当性、合法性之外，对于许多为执行法律或是达成行政目标而实施的政策措施，如果是涉及到城市管理行政相对人利益的，笔者认为在政策出台之前，必须经过利益表达机制程序性检验。政府作为全民利益和社会公正秩序的体现者，有义务支持和帮助社会各阶层，特别是缺乏话语权的弱势阶层建立正常的、规范的利益表达机制，让社会能听到他们的声音。
　　
　　诚如孙立平教授所说：“承认不同的社会群体追求自己利益的合法性并保护其权利，就不同群体表达自己的利益以及为追求自己利益施加压力作出制度性安排，这样才能实现权利的高水平均衡，从而建立一个既有利于发展，又有利于公平的社会。”因为只有规则平等才是社会公正的核心所在；没有合理科学的制度，那么只以本部门利益为重，忽视利益相关者的“一刀切”土政策还将继续出现，那么城管工作将继续被舆论诟病。
　　
　　在城市管理工作中建立的利益表达机制必须是公平的、开放的、多向度的，为不同群体提供公平的利益表达的制度性平台，引导不同群体以理性合法的形式表达自己利益要求。同时，也要健全城市管理行政执法机关对不同群体利益表达的平等回应机制，使决策公正地反映不同群体的利益、并接受监督。

　　作为一项制度性的安排首先要增强主体化的利益表达意识；其次在实践操作层面要实现平等化的利益表达权利，不允许独霸话语权的局面出现，要积极鼓励社会中介组织、志愿者队伍、行业协会作为弱势群体的代言人参与到对话机制中来；开辟合理化的利益表达渠道，提供简洁、便利、成本低廉的表达方式，是做好这项工作的关键；不断完善诉诸理性化的利益表达方式；在适当的时机形成法制化的利益表达制度，是完善城管工作相对人利益表达机制的保证。这些年来其他政府部门陆续开展了物价听证、专家咨询会、论证会等多种开门纳谏的活动。而全国城管机关此类的活动鲜有耳闻。其实听证会，论证会，均是利益表达机制的很好载体与实现形式。但是针对城市管理的现实情况，我们在举行以上形式讨论时，一定要注意代表的代表性，而不是流于形式。

　　为此笔者觉得在就城管政策专题进行听证时，应采用社会学统计的方法挑选代表，使得代表提出的意见真正反映利益群体的声音。在选出样本代表的同时，为使得决策的科学化和高效性。我们也有必要借鉴最高法院遴选陪审员的方法，选用部分专家和知名人士作为指定代表参与听证。只有做好代表的平衡性问题，才能使得城管工作的利益表达机制真正发挥作用。

　　利益表达，意见提上来之后，如何解决摆在眼前的相互冲突、矛盾的利益诸元，就是城市管理工作者决策过程中要解决的第二个现实命题了。这里有必要在全体城管执法者中建构利益衡量的理念。法国学者弗郎索瓦?惹尼指出：法官实现利益的取舍和衡量的方法应当是“认识所涉及的利益、评价这些利益各自的份量、在正义的天秤上对它们进行衡量，以便根据某种社会标准去确保其间最为重要的利益的优先地位，最终达到最为可欲的平衡”。

　　从某种意义上来说，一个个的城管行政执法人员在行政程序过程中，也是一个个的行政法官，因为他的每一个决定直接关系到相对人的权益。面对相互冲突的利益元和诉求。

　　笔者认为应该科学分析和界定利益所代表权利，按照权利的位阶，予以处理，合理运用调解的艺术，以求得利益的最大化、社会效果的最优。按照利益的主体分可分为个人利益、群体利益、社会公益。其中个体利益又可以分为基本利益和具体利益。个人基本权利在城管行政活动中主要有人身自由、人格尊严、生存权等。具体权利一般体现为各种财产权利。社会公益体现为公序良俗、社会安全和秩序。利益衡量在城市管理中运用的原则主要为保护合法利益、打击违法利益，遵从法律保留和法不禁止即自由的原则。注重弱者利益，要在管理中体现人文关怀。社会公共利益优先，要认识到最大的社会公益是要保障每个人的生存权和发展权。要以科学的价值观及社会的总体效果来衡量利益的价值量。利益比较的方法比较著名的有利益位阶比较。根据城市管理活动中利益构造和冲突类型，在个体利益与社会公共利益相冲突的场合，一般应确认社会公共利益的位阶高于个体利益。除此之外，在个体利益相冲突的类型中，个体享有的基本利益位阶要高于具体利益，应优先保护。在注重保障相对人基本权利的今天，用经济分析法分析比较冲突的利益诸元显得由为重要。美国法学家科斯主张，在权利冲突时，法律应当按照一种能够避免较为严重的损害的方式来配置权利，或者这种权利配置能使产出最大化。

　　按此理论，法官在衡量过程中，“应当对各种可能的因素进行计算，把自己判决所带来的效果进行定量分析，以确定哪一种博弈标准能给各方参与人带来最优的选择”。将经济分析的方法注入利益衡量的过程，对结论进行成本?收益分析，为利益衡量提供了一种寻找确定性的方法。如果我们将经济分析法引入文章开始的两则报道，就可看出洛阳和合肥市的做法在经济上是不可取的，一是无摊的做法加大了政府的管制成本，二是牺牲了市民的福利（买不到瓜或是价廉的瓜），使得农民增收困难。而“无摊城市”这样做的社会效果却不明显。因为市容整洁并不是一个客观标准，真可谓因小失大。

　　总之当现代政府从管制型转变为服务型时，各级城管行政执法机关就应该适应这种变化，积极回应，利益表达和利益衡量作为调整社会变化和冲突的工具与行政追求效率和公正的目标是一致的，更能体现以人为本的管理理念对城市管理工作的发展要求。笔者以为，不断完善城市管理工作中利益表达的机制，细化利益衡量方法，增强其妥当性和可操作性，是做好城市管理行政执法工作的一个现实选择。

铁道部


铁路实施《中华人民共和国防汛条例》细则
1992年8月11日，铁道部

第一章 总 则
第1条 根据《中华人民共和国防汛条例》和《中华人民共和国铁路法》的规定，制定本实施细则。
第2条 在中华人民共和国境内的铁路运输设备进行防汛抗洪（以下简称防洪）活动，适用本实施细则。铁路工程、工业、院校及生活设施防洪活动参照所在省市防洪实施细则进行。
第3条 防洪工作以“全员防洪”为指导思想，实行“预防为主，安全第一，全力抢修，当年复旧”的方针，遵循团结协作和局部利益服从全局利益的原则。
第4条 防洪工作实行各级行政首长负责制，统一指挥，分级分部门负责。各有关部门实行防洪岗位责任制。
第5条 铁路任何单位和个人都有参加防洪的义务。必要时铁路部门可请中国人民解放军和武装警察部队支援防洪抢险。
第6条 在“国家防汛总指挥部”的领导下，铁路各单位应配合地方各级人民政府防讯指挥部，协调相关的防洪工作，实行同沿线有关单位和地方政府防汛部门联防，争取地方群众积极支持。
第7条 铁路运营部门要积极改善抗洪能力不足的铁路运输设备，对危及行车安全的设备病害，必须采取工程措施整治，提高设备抗洪能力。
第8条 各有关部门汛期要加强对危及行车安全处所的检查、监测，严格执行《汛期安全行车措施》（附录略），防止发生行车事故，以保证人民生命财产的安全。
第9条 既有铁路改造工程，设计应满足规范抗洪能力要求；施工必须制定可靠的安全措施，不得影响既有线抗洪能力。
第10条 铁路防洪工作要依靠现代化科学技术，运用先进的科技手段提高防洪工作和装备水平，使铁路防洪逐步实现现代化。

第二章 防洪组织
第11条 铁道部设立防洪指挥部，由主管部长任总指挥，运输、机务、工务、电务，建设、安监、计划、财务、劳资、物资等有关部门领导为指挥部成员，负责组织领导全路的防洪工作。
第12条 铁路局、铁路分局防洪指挥部，其成员比照铁道部防洪指挥部组成，负责领导本部门的防洪工作。工程处、大修处及有关段（队）组成防洪抢险队。山区铁路有关站段可组成以站长为组长的防洪领导小组。
第13条 各级防洪指挥部主要任务：汛前部署防洪工作，下达防洪命令和有关文件，检查防洪准备工作，组织复查重点区段和审定预抢工程项目；汛期组织领导防洪抢险工作；汛后研究善后处理，总结当年防洪工作。各级防洪指挥部每年至少召开两次全体会议，对上述工作做出研究安排。
第14条 各级防洪指挥部的办事机构设在工务部门，其成员的配备应适应管理防洪日常工作的需要。有关段（队）应有专人管理防洪日常工作。防洪日常工作的内容如下：
（一）掌握管内铁路沿线江河水库水情及运用情况；建立管内防洪图表数据资料档案；掌握沿线运输设备抗洪能力薄弱环节，制订安全渡汛措施；掌握病害看守点、巡检情况。
（二）使用和维护用于气象、水情信息接收与传递的技术设备；管理和应用各类防洪资料和数据库；做好与有关单位的数据联网交换工作。
（三）建立与同级行车调度、同级有关防洪组织的联系，互通信息，协调防洪抢险工作。
（四）制订重点区段防洪抢险方案；督促有关单位防洪料具、备用车辆的调配及抢险队伍的组成。
（五）参加防洪检查；主持制订汛期危及行车安全处所的预抢工程方案，供指挥部审定；安排预抢工程的实施。
（六）汛期接收、分析各类气象及水情预报，及时向有关单位传达，并提出防范对策。
（七）参加防洪值班，掌握灾情，随时向领导汇报；传达上级领导对防洪工作的指示；必要时编制防洪抢险快报、简报等。
（八）参加水害抢险，提供抢险及水害复旧工程方案；组织复旧工程的审查、施工及验收工作。
（九）汛后对当年水害资料进行整理分析，总结经验教训，探索铁路防洪规律，为增强设备抗洪能力，减少灾害损失，提供依据。
（十）推动防洪抢险新技术、新设备的开发与应用；组织培训防洪人员，不断提高防洪工作人员的素质。
第15条 防洪办事机构应配备较先进的通信、数据处理、气象信息接收等设备，以便快速、准确传递防洪及灾害信息，提高办公效率。
第16条 防洪办事机构要管理好防洪资料及水害档案。铁路防洪资料及水害档案包括：
（一）历年防洪命令、防洪工作总结及有关防洪文件（包括重要电报、电传）。
（二）铁路防洪图，包括：铁路线名、站名、里程；工务段以上单位所在地及管界；水系；水库（注明病险水库）；灾害报警装置；危险处所看守点；抢险主要料具存放地等。
（三）与防洪有关的设备病害资料，包括：桥涵浅基；桥涵孔径不足；路基抗洪能力不足；沿线滑坡；崩坍落石；泥石流等。
（四）水害档案，包括：历年各类水害、气象、水文、防洪工程及预抢工程资料等。
第17条 铁路防洪工作实行集中领导，统一指挥。各部门〔运输（客、货）、机务、工务、电务、车辆、物资、基建、计划、财务、劳资、生活、卫保、安监、公安等〕要分工负责，密切配合，同心协力，共同完成防洪工作。
第18条 各有关部门的职责：
（一）工务部门负责检查和掌握线、桥设备状态，对桥隧和路基的病害进行检测；按期完成防洪及预抢工程，在汛期执行线桥灾害地段分段检查负责制和冒雨检查制，对危及行车安全的地点派人看守。
（二）工程（基建）部门负责既有线施工工点的防洪安全，对施工可能影响既有线渡汛安全的工程进行防护，并随时做好参加水害抢修的准备。
（三）运输（客、货）部门负责防洪抢险、复旧工程的队伍、机具、材料物资的运输；按指挥部的要求及时将抢险用料运到指定地点；负责水害工地的运输组织工作；调拨抢险备用车辆；沟通运输、灾情等信息。
（四）机务部门乘务人员要根据防洪指挥部发出的“汛期重点危险地点一览表”和调度命令，加强了望，按规定速度运行，并与工务看守人员以信号应答。救援列车和发电列车等专用车辆要随时准备参加水害抢修。
（五）电务部门要对通信信号设备进行检修，确保技术状态良好；在病害看守点配备专用电话；水害发生后要尽快抢修，恢复通信，保证水害现场优先通话，及时传递情报；尽快修复因水害破坏的通信信号设备。
（六）供电部门对接触网供电线路要进行整修加固，发生水害及时抢修，并为防洪提供照明。
（七）供水部门要加强对水源及供水设施的防护，要制定应急措施，保证饮水卫生。
（八）物资部门负责防洪、抢险和复旧工程的料具储备和供应。
（九）计划、财务部门负责落实防洪款源，按规定分别在营业外、基建、更新改造、大修及其它有关经费项下列支。
（十）劳资部门负责奖惩工作。
（十一）生活、卫生部门负责抢修现场生活物资供应、医疗救护和卫生防疫工作。
（十二）公安部门负责治安管理和安全保卫工作。
第19条 铁路各级防洪组织应加强与当地政府防洪组织的联系，争取地方政府的重视和支持，并与有关水利、气象部门建立联络制度，协调防洪工作。

第三章 防洪准备
第20条 每年汛期前，各级防洪组织应发布防洪命令，除贯彻本细则的要求外，应将防洪指挥部的组成人员、值班电话号码、重点防洪工程安排、科学防洪工作的部署、天气趋势预报及其对策等情况上报下达。
第21条 每年汛期以前，各有关部门都要进行防洪大检查。
工务部门应对既有线路排水设备、路基、桥涵病害处所及其防护、导流设备等进行检查；对查出的问题提出预抢方案；对可能发生水害的地点进行分析，同时结合上一年汛期过后的秋检结果，提出当年“汛期重点危险地点”的可能灾情和预防对策；对暂时无法整治的病害处所，应采取安装实用可靠的报警装置或派人监视看守等措施；病害看守处所必须配备与车站、列车同频率的对讲机，遇有险情及时与站车联系，采取措施；对确定的“汛期重点危险地点”预防对策及预抢工程件名，要抄报铁道部。
工程部门应检查既有线增建第二线或改造工程施工对既有线路基稳定、桥涵排洪的影响，对查出的问题应立即处理，制定加固与渡汛措施。凡是影响路堤、路堑稳定的工程，不宜在雨季施工。如果确系急需工程，应严格审查施工方案，制定可靠措施，并经铁路防洪指挥部批准后方可施工。
水电、电务部门应检查沿线水围电杆、路基上的电缆沟槽、电线路和供水设备，发现问题及时处理。
各级防洪办事机构与地方有关部门，应共同对沿线与铁路有关的水库、河道、江河堤坝、塘坝、贮木场及农田水利设施进行检查，按照《铁路运输安全保护条例》的规定，及时向有关各级人民政府汇报，合理解决。
第22条 根据历年经验及预计可能发生水害的处所，应在沿线准备紧急加固和抢修的料具。
（一）防洪料具均应在雨季前备齐，并运至规定地点，未经有关防洪组织批准，不得挪用。
（二）防洪料具应本着分散与集中相结合的原则，分别存放在便于装卸的地点，以便发生水害时迅速进行抢运。有关站段、采石场和各级材料厂，汛期要有一定的物资储备，各铁路局防洪储备料具的数量、地点要列表报部备案。
（三）汛前，有关单位要对备用的推土机、装载机、拆装梁、工字梁、钢塔架等抢险设备进行状态检查，确保抢险使用。
（四）汛期，各铁路局应在适当地点设置水害抢险备用车，按规定向铁道部申请拨给，作为铁路路用车掌握使用。遇有特别紧急雨情、水情预报，铁路局长可按铁路路用车管理办法的有关规定，临时安排少量抢险备用车。
（五）防洪备用物资应随使用随补充，直至汛期结束后，方可纳入分配计划。
第23条 各级抢险队伍组成后，应加强技术演练，熟练掌握铺设便线，架设便桥，组装拼装梁以及搭枕木垛、立排架等技术。
第24条 防洪指挥部对各部门检查发现的危险处所、防洪渡汛措施、防洪料具储备情况等，要进行重点复查和处理。对山坡、堑坡、隧道仰坡、危石、危土；路基裂缝、溜坍、严重下沉；桥涵淤塞、锥体下沉损坏、基础严重冲刷及排水设施破损等汛期可能危及行车安全必须立即加固处理的处所，由指挥部审定预抢。
第25条 各铁路局应结合实际情况，配置雨情观测设备，探索降雨量与路基、桥涵设备抗洪能力的关系，据以制订相应的防范及整治措施。
第26条 各级防洪指挥部汛前应对管内职工进行防洪教育，使有关人员熟知防洪规章制度，并组织交流防洪抢险经验。
第27条 对防洪工程及预抢工程所需款源、材料，有关部门应优先保证供给，以确保工程汛前完成。

第四章 防洪与抢险
第28条 各级防洪指挥部，应根据当地的汛情规律，确定防洪值班起止日期。
汛期内，各级防洪办事机构应日夜值班，密切同地方防汛、气象及水利部门联系，及时准确地向防洪指挥部提供有关天气预报、水情预报和风暴潮预报。通信设施必须服从防洪工作需要，优先为防洪抢险服务。
第29条 为了确保汛期行车安全，有关部门必须严格执行《汛期安全行车措施》。当遇有大风、连续降雨、大到暴雨时，运输、机务、工务、电务等主要行车部门，应密切配合、各负其责，共同把好安全关。各局应根据具体情况，对《汛期安全行车措施》制订相应的具体执行办法。
第30条 汛期，工务段应严格执行对线、桥病害处所的检查、监视制度。设有巡守工的桥梁，要定时观测记录水位和浅基墩台冲刷的情况，在降大雨、暴雨时，工区、领工区应执行冒雨检查制度。汛期内，各工区应有一定的人员留宿，以便夜间冒雨检查和参加抢险。工务段应为留宿人员设置必要的备品，并应按规定支付夜餐费。在业余时间及假日出动检查者，应按规定支付加班费。汛期工务段及有关单位应有轨道车及汽车司机在单位值宿。
第31条 遇有灾害天气预报时，各级防洪指挥部应有领导值班，并及时通知有关单位加强检查、看守，保证行车安全。一旦发生水害，要由领导负责，统一组织指挥，全力抢修，迅速抢通。
第32条 遇有水害时，有关单位应迅速将灾情调查清楚，把发生的时间、地点、雨情、水情、灾情、抢险情况和预计抢通时间分别逐级上报，报部时间：
（一）正线——在四小时以内；其中京广、津浦、京山、沈山、哈大、陇海线在两个半小时以内。
（二）站线在八小时以内。
抢险所需材料、劳力和机具设备，各有关部门要优先供应。
第33条 一般小水害，短时间可以抢通者，应由水害发生单位就近组织抢修。
遇有较大水害，抢修比较困难，短时间不易抢通者，由铁路局（分局）组织抢修。
水害严重或特别严重、抢修技术复杂、施工困难、工期较长者，由铁道部组织指挥有关铁路局、工程局、设计院参加联合抢修。
在水害抢修中，指挥部可根据需要，请当地军民或厂矿企业支援。
第34条 抢修方案既要考虑“先通后固”，缩短断道时间，又要考虑确保行车安全和将来正式修复的工程条件。在抢修通车后应立即进行加固，逐步提高速度，尽快恢复正常运输。
第35条 防洪抢险期间，公安部门应按照防洪指挥部的要求，加强安全保卫工作，防止抢险物资被盗和对铁路设施的破坏活动。
第36条 铁路桥涵等排水设施是确保铁路安全的重要设备，未经铁路防洪指挥部批准，任何单位或个人不得擅自设障阻水或排放超过设计标准的流量。
第37条 在非常情况下，为保护国家确定的重点地区和大局安全而要破路排洪时，必须报经铁道部和省人民政府防汛指挥部批准。影响较大时，须报国家防汛总指挥部批准，方可实施。

第五章 善后工作
第38条 汛期过后，水害发生单位对抢险剩余材料应及时清理，点收入帐，冲减支出，做到工完料净。防洪备用物资的分配，应优先用于复旧加固工程，亦可移做基建、大修、维修使用。
第39条 水害复旧工程要按照彻底消除水害根源，不留后患的原则，在抢通后，立即组织复旧施工，力争当年完成。
第40条 各级统计部门应对洪水灾害造成的固定资产损坏、抢险和工程复旧费等进行统计，经财务审计部门核实，报中企处批准后报上级主管部门。
第41条 汛期过后，各级防洪指挥部应做好防洪工作总结，其内容为当年雨情、水情、水害概况（包括水害次数、中断行车时间、灾害直接损失等并进行分析）；防汛抗洪新技术；主要灾害及大事故情况；防洪工作经验教训；存在问题及改进工作的建议等，以书面逐级上报，报部时间最迟为当年十一月底。

第六章 防洪经费
第42条 铁路财产因遭受水害发生的损失、抢修以及复旧费用，按有关文件规定，分别在营业外、成本、大修、更新改造基金和国家基本建设投资项下列支：
（一）凡属于下列性质者，列营业外支出：
1、在汛前防洪检查中对已出现险情，为防止灾害可能对线路建筑物造成破坏而采取的紧急防护措施。
2、线路遭受水害而中断行车后，为了迅速恢复运输而进行的抢修工作（包括修建便桥）所需的费用。
3、水害抢修恢复通车后，必须对原建筑物（不包括桥梁、隧道、挡土墙及单独作为固定资产的护坡，档水坝、导流堤等）继续进行修复或加固。
4、沿线通信信号、牵引供电、供水等设备遭受水害毁损后，为迅速恢复正常使用，进行抢修和复旧所需费用。
5、灾害发生后的现场清理费用。
6、灾害中属于流动资产的非常损失。
（二）凡属下列性质者，分别在国家基建投资、更新改造、大修理基金或维修费用中解决：
1、桥隧建筑物以及单独作为固定资产的挡土墙、护坡、挡水坝、导流堤等，遭受水害毁损后，因工作量较大，抢修时未能同时修复，而系以便线、便桥或架设便梁排架等临时工程抢修通车者，在通车以后，为了能正常使用，必须对破损部分进行彻底修理或部分重建工作，属于部颁线桥设备大修规则规定的大修工作范围的工程，其费用在大修理基金中列支。
2、上述建筑物遭受水害后，全部破坏，必须重建或修复的工作量超出部令规定的大修范围，以及增加桥孔，接长明洞或新建其他建筑物工程，所需费用在国家基建投资内解决或更新改造基金内解决。
3、上述基建、更改或大修工程，一件工程尽可能不分作两种款源，如工程内容主要属于基建或更改性质，则全部费用列入基建或更改计划；如工程内容主要属于大修性质，则全部费用列入大修计划。
4、除线路及沿线通信信号设备以外的其他各类固定资产遭受水害，发生损失，如确系需要修复的，其修复费用按其性质分别处理：
（1）损失较轻、稍加修理即可恢复使用的，由维修费解决。
（2）修复工程符合大修范围的由大修理基金解决。
（3）修复工作量已超出部令规定的大修范围或必须重建、更新的，在国家投资内解决或更新改造费用内解决。
（三）为减轻水害损失而直接用于防洪工作的气象、水情预测预报；信息传递设备的购置、租用、服务等费用，可在生产发展基金、更新改造费或运输成本中列支。
第43条 列入营业外支出的复旧费用，应在当年完成。如当年确实不能完成时，其剩余工作量应列入次年有关计划，继续施工完成。
第44条 按规定应由国家投资的基建、更新改造工程项目，无论是当年或次年施工，均必须按规定列入基本建设计划或更新改造计划才能施工。由大修解决的，也需按手续追加大修计划。
第45条 各类固定资产因遭受水害发生损失，不能修复或不必修复时，按报废注销手续处理。
第46条 自然灾害损失和修复费用以及预抢工程应急费用的管理，实行逐级负责审核制度。铁路局对铁道部负责，并对所属单位负有领导和审批的责任。各铁路局防洪指挥部、财务、工务等部门要有专人管理。
自然灾害损失和修复费用以及预抢工程应急费用及其备用物资列销，应严格按财务制度规定、款源划分原则和实际消耗列帐。每项预抢或修复工作完成后，有关部门应负责编报财务决算和相应的分析说明，不得以预算代替决算。
第47条 自然灾害损失，原则上由各铁路局自行消化。如遇特大自然灾害损失，路局担负确有困难的，在铁路局严格审查、核实的基础上，可专案报部。部根据财力的可能和国家的有关规定，酌情解决。凡未经部审查批准的，部一律不单独另外补助。

第七章 奖励与处罚
第48条 对防洪抢险有功人员和单位，具有如下事迹之一者，各级防洪指挥部可按照部有关规定制订具体实施办法给予表彰或奖励：
（一）认真执行汛期行车安全措施，在灾害地点及时停车、拦停列车，防止重大行车事故者；
（二）坚持巡守检查，遇有险情及时报告，减少灾害损失成绩显著者；
（三）在执行抗洪抢险任务时，组织严密，指挥得当，防护得力，奋力抢险，完成任务出色者；
（四）水情、雨情测报及时，情报传递迅速，克服困难抢测洪水，及时供应防洪抢险物资等，因而减轻灾害损失者；
（五）有其他特殊贡献，成绩显著者。
第49条 有下列行为之一者，视情节和危害后果，给予行政处分、治安处罚直至追究刑事责任：
（一）拒不执行经批准的防御洪水方案，或者拒不执行防洪指挥部的防洪调度方案、防洪抢险指令者；
（二）玩忽职守，或者在防洪抢险中临阵退缩者；
（三）非法堵塞桥涵等排水孔道或扒决路基者；
（四）挪用、盗窃、贪污防洪物资或钱款者；
（五）阻碍防洪指挥部工作人员依法执行公务者；
（六）盗窃、毁损或者破坏铁路路基、桥涵及其调节建筑物等防洪工程设施以及水文监测、气象测报、通信照明设施者；
（七）其他危害防洪抢险者。

第八章 附 则
第50条 本实施细则由铁道部防洪指挥部负责解释。
第51条 本实施细则自发布之日起施行。
（附录略）